Những công cụ chính sách thúc đẩy phát triển bền vững

Công cụ chính sách là phương tiện mà chính phủ sử dụng để quy định, khuyến khích hoặc định hướng hành vi nhằm đạt được một mục tiêu công. Chúng có thể tạo ra nghĩa vụ pháp lý, thay đổi chi phí và lợi ích kinh tế, cung cấp dịch vụ công, phân phối lại nguồn lực hoặc giúp xã hội tiếp cận thông tin chính xác hơn.

Điểm cốt lõi là mỗi nhóm công cụ xử lý một dạng thất bại khác nhau. Quy định pháp luật đặt ra giới hạn bắt buộc; thuế, phí và thị trường phát thải điều chỉnh tín hiệu giá; đầu tư công xây dựng năng lực dài hạn; chính sách xã hội bảo vệ người dễ bị tổn thương; còn dữ liệu và cơ chế giám sát giúp kiểm tra liệu các mục tiêu đã thực sự được hoàn thành hay chưa.

Công cụ pháp luật và quy hoạch thiết lập giới hạn phát triển

Pháp luật là nền tảng của chính sách phát triển bền vững vì nó xác định hành vi nào được phép, hành vi nào bị cấm và chủ thể nào phải chịu trách nhiệm. Những công cụ phổ biến gồm luật, quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn chất lượng, giấy phép, hạn ngạch, quy định sử dụng đất, yêu cầu đánh giá tác động và chế tài xử phạt.

Trong lĩnh vực môi trường, chính phủ có thể quy định giới hạn phát thải, tiêu chuẩn chất lượng không khí và nước, tỷ lệ thu hồi chất thải hoặc điều kiện khai thác tài nguyên. OECD xác định các công cụ điều tiết trực tiếp là những quy định pháp lý đặt ra tiêu chuẩn chất lượng môi trường hoặc giới hạn phát thải đối với các nguồn gây ô nhiễm.

Cơ chế tác động của nhóm công cụ này tương đối rõ: nhà nước chuyển một yêu cầu xã hội thành nghĩa vụ bắt buộc. Doanh nghiệp không còn được tự lựa chọn có tuân thủ hay không mà phải điều chỉnh công nghệ, quy trình sản xuất và cách sử dụng tài nguyên để đáp ứng ngưỡng pháp lý.

Quy hoạch và chiến lược phát triển bổ sung cho pháp luật bằng cách phân bổ không gian và nguồn lực theo mục tiêu dài hạn. Chính phủ có thể xác định khu vực được bảo tồn, vùng phát triển đô thị, hành lang giao thông, cơ cấu năng lượng hoặc định hướng sử dụng đất. Các cam kết quốc gia về khí hậu cũng hoạt động theo logic này: Thỏa thuận Paris yêu cầu mỗi quốc gia xây dựng, công bố và duy trì đóng góp do quốc gia tự quyết định, qua đó kết nối mục tiêu quốc tế với kế hoạch hành động trong nước.

Tuy nhiên, quy định chỉ hiệu quả khi tiêu chuẩn có thể đo lường, cơ quan quản lý có năng lực kiểm tra và chi phí vi phạm đủ lớn để ngăn hành vi không tuân thủ. Một tiêu chuẩn nghiêm ngặt nhưng không có dữ liệu, thanh tra hoặc chế tài thực chất có thể chỉ tạo ra sự tuân thủ trên giấy tờ.

Công cụ kinh tế điều chỉnh giá và động cơ thị trường

Nhiều hoạt động gây ô nhiễm có chi phí xã hội nhưng chi phí đó không được phản ánh đầy đủ trong giá hàng hóa. Khi doanh nghiệp không phải trả cho thiệt hại về khí hậu, sức khỏe hoặc suy giảm tài nguyên, thị trường có xu hướng sản xuất và tiêu dùng quá mức những sản phẩm gây tác động tiêu cực.

Chính phủ có thể khắc phục tình trạng này bằng thuế môi trường, phí phát thải, trợ cấp xanh, tín dụng ưu đãi, hệ thống đặt cọc–hoàn trả, hạn ngạch có thể giao dịch và cơ chế mua bán phát thải. Cơ sở dữ liệu PINE của OECD phân loại các công cụ môi trường thành thuế và phí, trợ cấp, giấy phép có thể giao dịch, tín chỉ bù trừ, cơ chế đặt cọc–hoàn trả và thỏa thuận tự nguyện.

Thuế và phí môi trường

Thuế môi trường làm tăng chi phí của hành vi gây tác động tiêu cực. Thuế có thể áp dụng đối với nhiên liệu, phương tiện giao thông, phát thải vào không khí hoặc nước, chất thải, tiếng ồn và hoạt động sử dụng tài nguyên.

Khi mức thuế phản ánh tương đối đúng chi phí xã hội, doanh nghiệp có động lực đầu tư vào công nghệ sạch, còn người tiêu dùng có xu hướng chuyển sang sản phẩm ít gây hại hơn. Chính phủ đồng thời có thể sử dụng nguồn thu để đầu tư cho giao thông công cộng, năng lượng sạch, phục hồi hệ sinh thái hoặc hỗ trợ các hộ chịu ảnh hưởng.

Trợ cấp và ưu đãi xanh

Thuế làm tăng giá hành vi không bền vững, trong khi trợ cấp làm giảm chi phí của lựa chọn bền vững. Chính phủ có thể hỗ trợ nghiên cứu công nghệ sạch, năng lượng tái tạo, tiết kiệm năng lượng, nông nghiệp bền vững hoặc mô hình kinh tế tuần hoàn.

Trợ cấp đặc biệt hữu ích khi công nghệ mới có chi phí đầu tư ban đầu cao hoặc khi lợi ích xã hội lớn hơn lợi ích mà nhà đầu tư trực tiếp nhận được. Tuy nhiên, trợ cấp phải có thời hạn, điều kiện và tiêu chí đánh giá. Trợ cấp kéo dài cho công nghệ không còn cần hỗ trợ có thể làm méo mó cạnh tranh và tạo gánh nặng ngân sách.

Định giá carbon và thị trường phát thải

Định giá carbon đưa chi phí phát thải khí nhà kính vào quyết định sản xuất và tiêu dùng. Thuế carbon ấn định mức giá trên mỗi đơn vị phát thải, còn hệ thống giao dịch phát thải đặt ra nghĩa vụ hoặc giới hạn rồi cho phép các đơn vị mua bán quyền phát thải.

UNFCCC giải thích rằng giá carbon tạo động lực giảm phát thải bằng cách tính phí đối với hành vi phát thải hoặc trao lợi ích cho việc phát thải ít hơn. Tín hiệu giá này có thể làm thay đổi mô hình tiêu dùng và đầu tư theo hướng tương thích hơn với bảo vệ khí hậu.

Đến năm 2023, thuế carbon và các hệ thống giao dịch phát thải đã bao phủ gần 27% lượng phát thải khí nhà kính tại 79 quốc gia được OECD phân tích, tăng từ 15% năm 2018. Tuy vậy, mức bao phủ không đồng nghĩa với tác động giống nhau vì hiệu quả còn phụ thuộc vào mức giá, phạm vi ngành, số lượng miễn trừ và cách sử dụng nguồn thu.

Chính sách tài khóa và đầu tư công tạo nền tảng dài hạn

Thị trường thường đầu tư chưa đủ vào những lĩnh vực có lợi ích xã hội lớn nhưng thời gian hoàn vốn dài, chẳng hạn hạ tầng giao thông công cộng, hệ thống xử lý nước, nghiên cứu cơ bản, trường học, bệnh viện hoặc năng lực thích ứng với khí hậu. Vì vậy, ngân sách nhà nước và đầu tư công là công cụ thiết yếu để xây dựng các điều kiện nền tảng cho phát triển bền vững.

Chính phủ có thể đưa tiêu chí bền vững vào toàn bộ chu trình ngân sách:

·         Đánh giá tác động kinh tế, xã hội và môi trường của các khoản chi

·         Ưu tiên dự án có lợi ích dài hạn thay vì chỉ xét chi phí đầu tư ban đầu

·         Loại bỏ hoặc cải cách trợ cấp khuyến khích khai thác tài nguyên quá mức

·         Áp dụng mua sắm công xanh đối với hàng hóa, công trình và dịch vụ

·         Sử dụng trái phiếu xanh hoặc các công cụ tài chính bền vững có cơ chế giám sát rõ ràng

Đầu tư công còn có khả năng dẫn dắt thị trường. Khi chính phủ đặt hàng xe buýt điện, công trình tiết kiệm năng lượng hoặc vật liệu phát thải thấp với quy mô lớn, nhu cầu ổn định có thể giúp doanh nghiệp mở rộng sản xuất, giảm chi phí và phát triển chuỗi cung ứng.

Tuy nhiên, một dự án mang nhãn “xanh” chưa chắc đã bền vững. Dự án phải được đánh giá theo toàn bộ vòng đời, bao gồm khai thác nguyên liệu, xây dựng, vận hành, bảo trì và xử lý cuối vòng đời. Đồng thời, lợi ích môi trường không nên đạt được bằng cách gây mất sinh kế, di dời thiếu công bằng hoặc tạo ra gánh nặng tài chính không tương xứng cho cộng đồng yếu thế.

Chính sách xã hội bảo đảm quá trình chuyển đổi công bằng

Phát triển bền vững đòi hỏi tăng trưởng kinh tế phải đi cùng hòa nhập xã hội. Liên Hợp Quốc nhấn mạnh rằng xóa nghèo, giảm bất bình đẳng, nâng cao mức sống, tạo cơ hội cho mọi người và quản lý bền vững tài nguyên đều là những điều kiện có quan hệ chặt chẽ với nhau.

Các công cụ xã hội chủ yếu gồm:

·         Giáo dục và đào tạo kỹ năng

·         Chăm sóc sức khỏe và dịch vụ thiết yếu

·         Bảo hiểm xã hội và trợ giúp xã hội

·         Chính sách việc làm và tiền lương

·         Hỗ trợ nhà ở, năng lượng và giao thông

·         Chính sách bình đẳng giới và chống phân biệt đối xử

·         Chương trình chuyển đổi nghề cho người lao động

Nhóm công cụ này không chỉ xử lý hậu quả của nghèo đói. Giáo dục, y tế và bảo trợ xã hội còn làm tăng năng lực tham gia vào nền kinh tế, giảm rủi ro mất thu nhập và giúp người dân thích ứng với những thay đổi về công nghệ, khí hậu hoặc cơ cấu ngành.

Chính sách xã hội đặc biệt quan trọng trong quá trình chuyển đổi xanh. Thuế carbon, loại bỏ trợ cấp nhiên liệu hoặc đóng cửa cơ sở gây ô nhiễm có thể tạo lợi ích chung nhưng làm tăng chi phí sinh hoạt hay khiến một số lao động mất việc trong ngắn hạn. Nếu chính phủ không có cơ chế bù đắp có mục tiêu, đào tạo lại và phát triển sinh kế thay thế, chính sách môi trường có thể vấp phải phản đối dù mục tiêu dài hạn là hợp lý.

Do đó, chuyển đổi công bằng không có nghĩa là giữ nguyên mọi ngành nghề gây tác động tiêu cực. Nó có nghĩa là phân bổ chi phí và lợi ích của quá trình chuyển đổi một cách minh bạch, đồng thời giúp những nhóm chịu ảnh hưởng có năng lực tiếp cận cơ hội mới.

Chính sách môi trường bảo vệ vốn tự nhiên và khả năng phục hồi

Kinh tế và xã hội phụ thuộc vào hệ sinh thái cung cấp nước, đất, thực phẩm, nguyên liệu, khả năng điều hòa khí hậu và nhiều dịch vụ thiết yếu khác. Bảo vệ môi trường vì vậy không phải là mục tiêu tách biệt với phát triển mà là điều kiện duy trì năng lực phát triển lâu dài.

Chính phủ có thể sử dụng nhiều nhóm chính sách:

Kiểm soát ô nhiễm và quản lý chất thải

Các biện pháp gồm tiêu chuẩn phát thải, giấy phép môi trường, trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, phân loại chất thải, thu hồi sản phẩm và yêu cầu tái chế. Mục tiêu là ngăn chất thải hình thành, giảm độc tính, kéo dài vòng đời vật liệu và chuyển chi phí xử lý về đúng chủ thể tạo ra sản phẩm.

Bảo tồn đa dạng sinh học và tài nguyên

Nhà nước có thể thành lập khu bảo tồn, giới hạn khai thác, phục hồi hệ sinh thái, quản lý nguồn nước theo lưu vực và xây dựng cơ chế chi trả cho dịch vụ hệ sinh thái. Những công cụ này cần kết hợp quyền lợi của cộng đồng địa phương, bởi bảo tồn thiếu sự tham gia có thể tạo xung đột và làm suy yếu khả năng tuân thủ.

Chính sách khí hậu

Chính sách khí hậu bao gồm giảm phát thải và thích ứng. Giảm phát thải tập trung vào năng lượng, công nghiệp, giao thông, nông nghiệp và sử dụng đất. Thích ứng tập trung vào khả năng chống chịu của hạ tầng, hệ thống y tế, sản xuất nông nghiệp, đô thị và cộng đồng trước các rủi ro khí hậu.

Hai nhóm không thể thay thế cho nhau. Giảm phát thải hạn chế mức độ biến đổi khí hậu trong tương lai, còn thích ứng giảm thiệt hại từ những tác động đã và đang xảy ra. Một chiến lược bền vững phải thực hiện đồng thời cả hai.

Công cụ thông tin, dữ liệu và quản trị nâng cao hiệu lực chính sách

Chính phủ không thể quản lý những vấn đề không được đo lường đáng tin cậy. Vì vậy, hệ thống thống kê, kiểm kê phát thải, chỉ số xã hội, cơ sở dữ liệu tài nguyên và cơ chế công khai thông tin là một bộ phận của chính sách chứ không chỉ là hoạt động hỗ trợ hành chính.

Các công cụ thông tin gồm nhãn sinh thái, nhãn hiệu suất năng lượng, báo cáo bền vững, công bố phát thải, cảnh báo rủi ro và giáo dục cộng đồng. Chúng giúp người dân, nhà đầu tư và doanh nghiệp đưa ra quyết định dựa trên thông tin tốt hơn.

Tuy nhiên, cung cấp thông tin chỉ hiệu quả khi người tiếp nhận có khả năng hiểu và hành động. Một nhãn sản phẩm khó đọc hoặc một báo cáo hàng trăm trang không có dữ liệu so sánh sẽ tạo ít giá trị thực tế. Thông tin cần được chuẩn hóa, có thể kiểm chứng và gắn với quyết định cụ thể.

Quản trị bền vững còn đòi hỏi sự phối hợp giữa các bộ, chính quyền địa phương, doanh nghiệp, tổ chức xã hội và cộng đồng. Liên Hợp Quốc khẳng định vai trò của các cấp chính quyền, cơ quan lập pháp và sự tham gia của người dân trong việc thực hiện ba phương diện của phát triển bền vững.

Sự tham gia của các bên liên quan giúp cơ quan nhà nước phát hiện tác động ngoài dự kiến, nâng cao tính chính danh và điều chỉnh chính sách theo điều kiện thực tế. Dù vậy, tham vấn không nên chỉ mang tính hình thức. Cần công khai thông tin, xác định rõ cách ý kiến được xử lý và tạo điều kiện để những nhóm ít nguồn lực có thể tham gia.

Phối hợp chính sách quyết định hiệu quả phát triển bền vững

Không có công cụ đơn lẻ nào đủ sức xử lý toàn bộ vấn đề phát triển bền vững. Thuế môi trường tạo động lực giảm ô nhiễm nhưng cần tiêu chuẩn pháp lý để ngăn những hành vi đặc biệt nguy hiểm. Trợ cấp hỗ trợ công nghệ mới nhưng cần tiêu chí hiệu quả để tránh lãng phí. Quy định đặt ra nghĩa vụ nhưng cần đầu tư công, dữ liệu và năng lực thực thi. Chính sách khí hậu tạo chuyển đổi cơ cấu nhưng cần an sinh xã hội để bảo vệ người chịu tác động.

OECD ghi nhận rằng các công cụ kinh tế trong chính sách môi trường hầu như luôn được sử dụng cùng với quy định và các công cụ khác. Điều này phản ánh bản chất bổ sung lẫn nhau của hệ thống chính sách.

Một tổ hợp chính sách hiệu quả cần đáp ứng năm điều kiện:

1.    Mục tiêu rõ ràng: Chỉ tiêu phải cụ thể, đo lường được và có thời hạn

2.    Công cụ phù hợp: Mỗi công cụ phải xử lý đúng nguyên nhân của vấn đề

3.    Phân phối công bằng: Chi phí và lợi ích phải được đánh giá giữa các nhóm dân cư

4.    Năng lực thực thi: Cơ quan nhà nước phải có nhân lực, dữ liệu, ngân sách và thẩm quyền

5.    Cơ chế điều chỉnh: Chính sách phải được đánh giá định kỳ và sửa đổi khi xuất hiện tác động ngoài dự kiến

Cũng cần nhận diện sự xung đột giữa các mục tiêu. Một dự án có thể tạo việc làm nhưng làm suy giảm hệ sinh thái; một tiêu chuẩn môi trường có thể giảm ô nhiễm nhưng làm tăng chi phí sản xuất; một khoản trợ cấp xã hội có thể hỗ trợ hộ nghèo nhưng vô tình khuyến khích tiêu dùng tài nguyên kém hiệu quả. Phát triển bền vững không loại bỏ mọi đánh đổi mà yêu cầu chính phủ công khai, đánh giá và quản lý chúng bằng bằng chứng.

Chính phủ thúc đẩy phát triển bền vững thông qua một hệ thống công cụ liên kết: pháp luật xác lập giới hạn, công cụ kinh tế thay đổi động cơ, ngân sách và đầu tư công xây dựng năng lực, chính sách xã hội bảo đảm công bằng, chính sách môi trường duy trì vốn tự nhiên, còn dữ liệu và quản trị giúp giám sát kết quả.

Hiệu quả không nằm ở số lượng chính sách được ban hành mà ở mức độ nhất quán giữa mục tiêu, công cụ và cơ chế thực thi. Một chính sách chỉ thực sự bền vững khi tạo ra lợi ích kinh tế dài hạn, cải thiện phúc lợi xã hội, duy trì giới hạn môi trường và không chuyển chi phí hiện tại sang những nhóm yếu thế hoặc các thế hệ tương lai.