Chính sách đầu tư được triển khai bằng những công cụ nào?

Một chính sách đầu tư hoàn chỉnh thường phải trả lời bốn câu hỏi: Nhà nước muốn thu hút loại vốn nào, muốn vốn đi vào đâu, nhà đầu tư được khuyến khích bằng cách nào và kết quả đầu tư được kiểm soát ra sao. Vì vậy, chính sách được triển khai bằng một tổ hợp công cụ thay vì một biện pháp đơn lẻ.

Các nhóm công cụ quan trọng gồm:

·         Pháp luật và điều kiện tiếp cận thị trường

·         Thuế, phí, đất đai và hỗ trợ tài chính

·         Đầu tư công và hợp tác công tư

·         Tín dụng, bảo lãnh và thị trường vốn

·         Quy hoạch ngành, vùng và kết cấu hạ tầng

·         Xúc tiến, cung cấp thông tin và cải cách thủ tục

·         Theo dõi, đánh giá và điều chỉnh chính sách

Hiệu quả của chính sách không được đo đơn thuần bằng tổng vốn đăng ký. Điều quan trọng hơn là vốn có được giải ngân, tạo tài sản sản xuất, nâng năng suất, hình thành liên kết trong nước và tạo ra lợi ích lớn hơn chi phí ngân sách hay không.

Chính sách đầu tư là gì?

Chính sách đầu tư là hệ thống định hướng và biện pháp do Nhà nước xây dựng để tác động đến quyết định đầu tư của khu vực công, doanh nghiệp trong nước và nhà đầu tư nước ngoài.

Đối tượng mà chính sách tác động không chỉ là lượng vốn. Nhà nước còn có thể định hướng:

·         Chủ thể thực hiện đầu tư

·         Ngành và lĩnh vực tiếp nhận vốn

·         Địa bàn triển khai dự án

·         Công nghệ được sử dụng

·         Thời hạn và quy mô dự án

·         Mức độ liên kết với doanh nghiệp trong nước

·         Tác động đối với việc làm, môi trường và ngân sách

Chính sách đầu tư khác với một quyết định đầu tư cụ thể. Quyết định đầu tư trả lời câu hỏi một chủ thể có nên bỏ vốn vào một dự án hay không. Chính sách đầu tư lại thiết lập các điều kiện chung khiến nhiều chủ thể thay đổi lựa chọn của mình.

Chính sách này cũng không đồng nhất với chính sách thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài chỉ là một bộ phận của dòng vốn trong nền kinh tế. Phạm vi chính sách còn bao gồm đầu tư tư nhân trong nước, đầu tư công, đầu tư theo phương thức đối tác công tư và các hoạt động đầu tư ra nước ngoài.

Cơ chế tác động cơ bản có thể mô tả như sau:

Mục tiêu phát triển → lựa chọn công cụ → thay đổi chi phí, lợi ích hoặc rủi ro của dự án → thay đổi quyết định của nhà đầu tư → hình thành kết quả kinh tế – xã hội

Do đó, chính sách chỉ phát huy tác dụng khi công cụ được lựa chọn thực sự làm thay đổi hành vi đầu tư. Một ưu đãi được ban hành nhưng nhà đầu tư vốn đã thực hiện dự án ngay cả khi không có ưu đãi sẽ tạo ra chi phí ngân sách mà không tạo thêm lượng đầu tư tương ứng.

Công cụ pháp luật tạo hành lang cho hoạt động đầu tư

Pháp luật là lớp công cụ nền tảng vì nó xác định nhà đầu tư được làm gì, phải đáp ứng điều kiện nào và quyền lợi của họ được bảo vệ đến đâu.

Nhóm công cụ này thường bao gồm:

·         Danh mục ngành, nghề được phép hoặc bị hạn chế đầu tư

·         Điều kiện tiếp cận thị trường

·         Quy định về thành lập và vận hành dự án

·         Cơ chế lựa chọn nhà đầu tư

·         Quy định về đất đai, xây dựng và môi trường

·         Cơ chế bảo vệ tài sản và quyền lợi hợp pháp

·         Quy định về chuyển vốn, lợi nhuận và giải quyết tranh chấp

·         Nghĩa vụ báo cáo, kiểm tra và xử lý vi phạm

Tại Việt Nam, Luật Đầu tư là một thành phần trung tâm của khung pháp lý điều chỉnh hoạt động đầu tư kinh doanh. Luật số 61/2020/QH14 được ban hành ngày 17 tháng 6 năm 2020 và có hiệu lực từ ngày 1 tháng 1 năm 2021; sau đó khung pháp luật tiếp tục được sửa đổi, bổ sung qua nhiều văn bản.

Công cụ pháp luật định hướng dòng vốn theo hai cơ chế.

Thứ nhất, Nhà nước có thể mở hoặc thu hẹp phạm vi tiếp cận thị trường. Khi điều kiện gia nhập được đơn giản hóa, chi phí chuẩn bị dự án và mức độ bất định giảm xuống, khiến một địa bàn hoặc lĩnh vực trở nên hấp dẫn hơn. Ngược lại, các ngành liên quan đến quốc phòng, an ninh, tài nguyên hoặc lợi ích công cộng có thể phải chịu điều kiện chặt chẽ hơn.

Thứ hai, pháp luật phân bổ rủi ro giữa Nhà nước và nhà đầu tư. Quyền tài sản rõ ràng, thủ tục có thể dự đoán và cơ chế giải quyết tranh chấp đáng tin cậy làm giảm phần lợi nhuận mà nhà đầu tư phải yêu cầu để bù đắp rủi ro thể chế.

Tuy nhiên, việc nới lỏng quy định không phải lúc nào cũng tốt. Nếu giảm điều kiện đầu tư nhưng thiếu tiêu chuẩn về môi trường, an toàn hoặc năng lực tài chính, nền kinh tế có thể thu hút các dự án sử dụng tài nguyên kém hiệu quả, công nghệ lạc hậu hoặc chuyển phần lớn chi phí sang xã hội.

Ưu đãi thuế và hỗ trợ tài chính làm thay đổi hiệu quả dự án

Ưu đãi đầu tư tác động trực tiếp đến chi phí, dòng tiền hoặc lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư. Đây là nhóm công cụ dễ nhận biết nhất nhưng cũng có nguy cơ bị sử dụng quá mức.

Các hình thức thường gặp gồm:

·         Giảm thuế suất trong một thời hạn nhất định

·         Miễn hoặc giảm thuế trong giai đoạn đầu của dự án

·         Khấu hao nhanh tài sản cố định

·         Khấu trừ bổ sung đối với chi phí nghiên cứu, đào tạo hoặc đổi mới công nghệ

·         Miễn, giảm nghĩa vụ tài chính liên quan đến đất

·         Miễn thuế đối với một số máy móc hoặc đầu vào nhập khẩu

·         Trợ cấp đầu tư hoặc hỗ trợ một phần chi phí

·         Hỗ trợ đào tạo lao động, nghiên cứu và phát triển

·         Hỗ trợ xây dựng hạ tầng bên ngoài hàng rào dự án

Cơ chế của ưu đãi là làm tăng giá trị hiện tại ròng hoặc tỷ suất sinh lời sau thuế của dự án. Khi hai địa điểm có điều kiện tương đối giống nhau, mức ưu đãi có thể ảnh hưởng đến quyết định lựa chọn địa điểm.

Tuy nhiên, hiệu quả thực tế phụ thuộc vào thiết kế công cụ. OECD cho rằng ưu đãi thuế có cơ sở thuyết phục nhất khi giải quyết một thất bại thị trường hoặc một méo mó cụ thể, chẳng hạn dự án tạo ra lợi ích lan tỏa về công nghệ nhưng nhà đầu tư không thể thu hồi toàn bộ lợi ích đó.

Có thể phân biệt hai cách hỗ trợ chính:

Ưu đãi dựa trên thu nhập

Nhà đầu tư được giảm nghĩa vụ thuế khi dự án tạo ra lợi nhuận. Công cụ này có sức hấp dẫn cao đối với doanh nghiệp có lợi nhuận lớn nhưng Nhà nước khó xác định phần đầu tư thực sự phát sinh nhờ ưu đãi.

Ưu đãi dựa trên chi phí

Mức hỗ trợ gắn với khoản đầu tư, chi phí nghiên cứu, đào tạo, máy móc hoặc hoạt động cụ thể. Cách tiếp cận này giúp liên kết nguồn hỗ trợ với hành vi mà Nhà nước muốn khuyến khích.

Trong đánh giá năm 2026 về chất lượng FDI tại Việt Nam, OECD nhận định Việt Nam dựa đáng kể vào các ưu đãi thuế thu nhập như miễn thuế hoặc giảm thuế suất, đồng thời đề xuất chú trọng hơn đến ưu đãi dựa trên chi phí nhằm hỗ trợ phát triển kỹ năng và cải thiện chất lượng đầu tư.

Ưu đãi không nên được đánh giá bằng số doanh nghiệp đủ điều kiện hưởng. Các chỉ tiêu phù hợp hơn gồm:

·         Chi phí ngân sách trên mỗi đơn vị vốn đầu tư tăng thêm

·         Số việc làm tăng thêm thực sự được tạo ra

·         Mức tăng năng suất hoặc giá trị gia tăng

·         Chi phí ưu đãi trên mỗi lao động được đào tạo

·         Tỷ lệ dự án tiếp tục hoạt động sau khi ưu đãi kết thúc

·         Mức độ lan tỏa công nghệ và liên kết với doanh nghiệp trong nước

Đầu tư công và hợp tác công tư tạo lực kéo cho vốn tư nhân

Nhà nước có thể định hướng dòng vốn bằng cách trực tiếp đầu tư vào hạ tầng và dịch vụ công. Chính sách tài khóa sử dụng chi tiêu và thuế để tác động đến nền kinh tế; trong đó, đầu tư công là bộ phận có khả năng tạo năng lực sản xuất dài hạn nếu dự án được lựa chọn và thực hiện hiệu quả.

Các lĩnh vực thường cần vai trò dẫn dắt của đầu tư công gồm:

·         Giao thông và logistics

·         Năng lượng

·         Hạ tầng số

·         Cấp thoát nước

·         Giáo dục và đào tạo

·         Nghiên cứu cơ bản

·         Hạ tầng khu công nghiệp và đô thị

·         Thích ứng với biến đổi khí hậu

Đầu tư công có thể tạo hiệu ứng “dẫn dắt” vốn tư nhân. Một tuyến đường, cảng, mạng điện hoặc hệ thống dữ liệu mới làm giảm chi phí vận hành và mở ra cơ hội kinh doanh mà trước đó không khả thi. Một nghiên cứu của IMF cho thấy trong một số điều kiện, gia tăng đầu tư công do chính sách có thể thúc đẩy đầu tư tư nhân trong ngắn hạn.

Ngược lại, hiệu ứng “lấn át” có thể xuất hiện khi Nhà nước vay vốn quá lớn, đẩy chi phí vốn lên cao hoặc sử dụng nguồn lực vào dự án kém hiệu quả. Khi đó, doanh nghiệp tư nhân khó tiếp cận tín dụng hơn nhưng không nhận được hạ tầng đủ tốt để bù lại.

Hợp tác công tư là cơ chế huy động doanh nghiệp tham gia cung cấp công trình hoặc dịch vụ công. Công cụ này không đơn thuần là cách chuyển nghĩa vụ chi tiêu ra ngoài ngân sách. Hiệu quả của dự án phụ thuộc vào việc phân bổ rủi ro cho bên có khả năng quản lý rủi ro đó tốt nhất.

Nhà nước thường phù hợp hơn với rủi ro thay đổi chính sách, giải phóng mặt bằng hoặc cung cấp dịch vụ công bắt buộc. Doanh nghiệp có thể phù hợp hơn với rủi ro thiết kế, xây dựng, vận hành và kiểm soát chi phí. Nếu Nhà nước bảo đảm doanh thu quá rộng, động lực nâng cao hiệu quả của nhà đầu tư sẽ suy giảm và nghĩa vụ ngân sách tiềm ẩn có thể tăng lên.

Tín dụng và thị trường vốn điều chỉnh khả năng tiếp cận nguồn tiền

Nhiều dự án có hiệu quả kinh tế nhưng không được triển khai vì nhà đầu tư thiếu vốn dài hạn, tài sản bảo đảm hoặc khả năng chịu rủi ro trong giai đoạn đầu. Chính sách đầu tư vì vậy còn được triển khai thông qua hệ thống tài chính.

Các công cụ có thể bao gồm:

·         Tín dụng ưu đãi có mục tiêu

·         Quỹ bảo lãnh tín dụng

·         Bảo lãnh cho một số nghĩa vụ của dự án

·         Quỹ phát triển hoặc ngân hàng chính sách

·         Cơ chế chia sẻ rủi ro

·         Quỹ đầu tư đổi mới sáng tạo

·         Trái phiếu doanh nghiệp hoặc trái phiếu dự án

·         Tài chính xanh và tín dụng chuyển đổi

·         Hỗ trợ doanh nghiệp tiếp cận thị trường vốn

Cơ chế tác động chủ yếu là giảm chi phí vốn, kéo dài thời hạn tài trợ hoặc phân bổ một phần rủi ro cho tổ chức có khả năng hấp thụ rủi ro tốt hơn. Công cụ này đặc biệt quan trọng đối với hạ tầng, đổi mới công nghệ và dự án xanh vì các khoản đầu tư thường cần vốn lớn, thời gian hoàn vốn dài hoặc có mức độ bất định cao.

Dù vậy, tín dụng ưu đãi không nên thay thế việc thẩm định hiệu quả dự án. Lãi suất thấp có thể khiến nguồn vốn chảy vào dự án kém hiệu quả nếu tiêu chí lựa chọn không minh bạch. Bảo lãnh của Nhà nước cũng có thể tạo rủi ro đạo đức: nhà đầu tư hưởng lợi khi dự án thành công nhưng chuyển tổn thất cho ngân sách khi dự án thất bại.

Do đó, hỗ trợ tài chính cần gắn với:

·         Điều kiện giải ngân có thể kiểm chứng

·         Nghĩa vụ đồng tài trợ của nhà đầu tư

·         Trần hỗ trợ hoặc bảo lãnh

·         Cơ chế chia sẻ cả lợi ích lẫn rủi ro

·         Công bố nghĩa vụ tài chính tiềm ẩn

·         Kiểm tra hiệu quả sau đầu tư

Quy hoạch và phát triển hạ tầng định hướng vốn theo ngành, vùng

Dòng vốn thường tập trung tại nơi có thị trường lớn, hạ tầng tốt và nguồn nhân lực sẵn có. Nếu chỉ sử dụng ưu đãi thuế, Nhà nước khó thay đổi đáng kể lựa chọn địa điểm khi những điều kiện nền tảng này còn yếu.

Quy hoạch và chính sách phát triển vùng tác động đến quyết định đầu tư thông qua:

·         Bố trí quỹ đất

·         Xác định chức năng của từng khu vực

·         Kết nối giao thông và logistics

·         Bảo đảm khả năng cung cấp điện, nước và viễn thông

·         Phát triển cụm ngành và chuỗi cung ứng

·         Bố trí cơ sở đào tạo và nghiên cứu

·         Thiết lập khu công nghiệp, khu công nghệ hoặc trung tâm đổi mới

Công cụ này định hướng vốn bằng cách hình thành lợi thế địa điểm thực chất. Chẳng hạn, một dự án sản xuất không chỉ quan tâm đến tiền thuê đất mà còn cân nhắc độ ổn định của nguồn điện, thời gian vận chuyển hàng hóa, khả năng tuyển dụng và khoảng cách đến nhà cung cấp.

OECD nhận định việc duy trì dòng vốn đầu tư vào Việt Nam phụ thuộc không chỉ vào ưu đãi mà còn vào cải thiện hạ tầng, giảm yêu cầu cấp phép, nâng chất lượng quản lý và bảo đảm nguồn cung năng lượng.

Quy hoạch chỉ tạo tín hiệu đáng tin cậy khi đi kèm nguồn lực thực hiện. Việc công bố một khu phát triển nhưng chậm xây dựng đường, điện hoặc hạ tầng môi trường có thể làm tăng đầu cơ đất mà không tạo ra năng lực sản xuất tương ứng.

Chính sách theo vùng cũng cần tránh cuộc đua ưu đãi giữa các địa phương. Nếu mỗi địa phương tìm cách thu hút cùng một loại dự án bằng cách giảm nghĩa vụ cho doanh nghiệp, tổng lợi ích quốc gia có thể không tăng trong khi nguồn thu ngân sách giảm xuống.

Xúc tiến đầu tư và cải cách thủ tục làm giảm chi phí thông tin

Nhà đầu tư không thể đưa ra quyết định chính xác nếu thiếu dữ liệu về thị trường, địa điểm, lao động, nhà cung cấp hoặc quy định. Vì vậy, cung cấp thông tin và hỗ trợ thủ tục cũng là công cụ của chính sách đầu tư.

Hoạt động xúc tiến có thể bao gồm:

·         Xây dựng danh mục dự án kêu gọi đầu tư

·         Cung cấp dữ liệu ngành và địa phương

·         Tiếp cận nhà đầu tư mục tiêu

·         Tổ chức kết nối giữa doanh nghiệp và chính quyền

·         Hỗ trợ khảo sát địa điểm

·         Hướng dẫn thủ tục đầu tư

·         Kết nối nhà đầu tư nước ngoài với nhà cung cấp trong nước

·         Hỗ trợ dự án sau khi được cấp phép

Xúc tiến đầu tư hiệu quả không phải là quảng bá đại trà. Cơ quan thực hiện cần xác định rõ loại dự án phù hợp với chiến lược phát triển, sau đó tiếp cận những nhà đầu tư có công nghệ, thị trường hoặc năng lực quản trị tương ứng.

Cải cách thủ tục tác động đến vốn đầu tư bằng cách giảm ba loại chi phí:

1.    Chi phí trực tiếp để chuẩn bị và hoàn thiện hồ sơ

2.    Chi phí thời gian do chờ đợi hoặc phải phối hợp với nhiều cơ quan

3.    Chi phí bất định do cách hiểu và áp dụng quy định không thống nhất

Cơ chế một cửa chỉ có ý nghĩa khi các cơ quan thực sự phối hợp và sử dụng chung dữ liệu. Nếu nhà đầu tư vẫn phải nộp lại cùng một loại thông tin hoặc tự liên hệ từng cơ quan, việc số hóa biểu mẫu không làm thay đổi đáng kể chi phí tuân thủ.

Bên cạnh thu hút dự án mới, chính sách cần chú trọng hỗ trợ sau đầu tư. Một dự án đang hoạt động mở rộng sản xuất thường có xác suất triển khai cao hơn một dự án hoàn toàn mới vì doanh nghiệp đã hiểu thị trường và có sẵn cơ sở vận hành.

Chính sách đầu tư cần được giám sát và điều chỉnh như thế nào?

Không có công cụ đầu tư nào tự động tạo ra kết quả mong muốn. Chính sách cần được vận hành như một chu trình gồm xác định mục tiêu, lựa chọn công cụ, thực hiện, đo lường và điều chỉnh.

Trước hết, mục tiêu phải đủ cụ thể. “Thu hút nhiều vốn” không phải là một mục tiêu hoàn chỉnh vì vốn lớn chưa chắc tạo ra giá trị lớn. Mục tiêu có thể được cụ thể hóa thành:

·         Tăng năng lực sản xuất trong một ngành

·         Hình thành hạ tầng tại một địa bàn

·         Tạo việc làm có kỹ năng

·         Nâng tỷ lệ mua hàng trong nước

·         Thúc đẩy nghiên cứu và phát triển

·         Giảm phát thải hoặc sử dụng năng lượng

·         Tăng khả năng chống chịu của chuỗi cung ứng

Tiếp theo, cơ quan quản lý phải xác định nguyên nhân khiến đầu tư chưa xuất hiện. Nếu trở ngại là thiếu hạ tầng, giảm thuế có thể không đủ. Nếu vấn đề là rủi ro công nghệ, hỗ trợ nghiên cứu hoặc cơ chế chia sẻ rủi ro sẽ phù hợp hơn. Nếu nguyên nhân là thủ tục không rõ ràng, trợ cấp tài chính chỉ bù đắp một phần chi phí mà không giải quyết gốc rễ.

Hệ thống đánh giá nên phân biệt ít nhất ba cấp độ:

Đầu vào

Nguồn lực mà Nhà nước đã sử dụng, chẳng hạn chi ngân sách, diện tích đất, giá trị miễn giảm thuế hoặc nhân lực hành chính.

Đầu ra

Kết quả trực tiếp như số dự án được cấp phép, vốn giải ngân, công trình hoàn thành hoặc số lao động được đào tạo.

Tác động

Thay đổi cuối cùng đối với năng suất, việc làm, thu nhập, công nghệ, môi trường và nguồn thu ngân sách.

Sai lầm phổ biến là coi vốn đăng ký hoặc số dự án được chấp thuận là bằng chứng đầy đủ về hiệu quả chính sách. Những chỉ tiêu này chưa phản ánh mức giải ngân, khả năng vận hành lâu dài hay lợi ích ròng đối với nền kinh tế.

Một công cụ nên được điều chỉnh hoặc chấm dứt khi chi phí vượt quá lợi ích, mục tiêu không còn phù hợp hoặc nhà đầu tư không thực hiện cam kết. Vì vậy, ưu đãi cần có thời hạn, điều kiện hưởng, cơ chế thu hồi và lịch đánh giá định kỳ thay vì tồn tại vô thời hạn.

Chính sách đầu tư là quá trình Nhà nước tác động có chủ đích đến môi trường và động cơ đầu tư. Công cụ pháp luật xác lập quyền, nghĩa vụ và giới hạn; ưu đãi tài chính làm thay đổi hiệu quả dự án; đầu tư công tạo hạ tầng dẫn dắt; tín dụng xử lý hạn chế về vốn; quy hoạch hình thành lợi thế địa điểm; còn xúc tiến và cải cách thủ tục làm giảm chi phí thông tin, giao dịch.

Không có công cụ nào phù hợp với mọi mục tiêu. Một chính sách tốt phải bắt đầu từ trở ngại thực sự của hoạt động đầu tư, lựa chọn biện pháp tương ứng và đánh giá bằng lợi ích tăng thêm thay vì chỉ nhìn vào số vốn được công bố. Khi các công cụ được phối hợp nhất quán, dòng vốn không chỉ tăng về lượng mà còn có thể chuyển dịch theo hướng nâng cao năng suất, năng lực công nghệ và chất lượng phát triển của nền kinh tế.