Chính sách tài khóa sử dụng những công cụ điều tiết nào?

Hiệu quả của chính sách phụ thuộc vào nhiều điều kiện: trạng thái của chu kỳ kinh tế, quy mô biện pháp, thời điểm thực hiện, khả năng giải ngân, phản ứng của khu vực tư nhân và dư địa ngân sách. Vì vậy, cùng một công cụ có thể hỗ trợ tăng trưởng trong suy thoái nhưng làm gia tăng lạm phát nếu được sử dụng quá mạnh khi nền kinh tế đã hoạt động gần hết công suất.

Chính sách tài khóa là gì?

Chính sách tài khóa là việc Nhà nước điều chỉnh thu ngân sách, chi ngân sách và trạng thái cân đối ngân sách nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô. Những mục tiêu phổ biến gồm ổn định sản lượng, hỗ trợ việc làm, kiểm soát áp lực lạm phát, thúc đẩy tăng trưởng và phân bổ lại thu nhập.

Về cơ chế, chính sách tài khóa ảnh hưởng đến nền kinh tế chủ yếu thông qua tổng cầu. Tổng cầu thường được biểu diễn bằng:

AD = C I G NX

Trong đó:

·         C là tiêu dùng của hộ gia đình

·         I là đầu tư của khu vực tư nhân

·         G là chi tiêu của Chính phủ cho hàng hóa và dịch vụ

·         NX là xuất khẩu ròng

Chi tiêu công tác động trực tiếp đến thành phần G. Thuế và các khoản chuyển giao tác động trước hết đến thu nhập khả dụng, sau đó làm thay đổi tiêu dùng C và một phần đầu tư I.

Chính sách tài khóa vì thế có cả tác động trực tiếp lẫn gián tiếp. Nhà nước mua hàng hóa, xây dựng công trình hoặc cung cấp dịch vụ công sẽ trực tiếp tạo ra nhu cầu. Trong khi đó, giảm thuế chỉ làm tăng khả năng chi tiêu; mức cầu thực tế tăng bao nhiêu còn phụ thuộc vào việc người dân và doanh nghiệp sử dụng phần thu nhập tăng thêm để tiêu dùng, đầu tư hay tiết kiệm.

Hai định hướng cơ bản của chính sách tài khóa

Chính sách tài khóa mở rộng

Chính sách tài khóa mở rộng được sử dụng khi Nhà nước muốn hỗ trợ tổng cầu, sản lượng và việc làm. Các biện pháp thường gồm tăng chi tiêu công, giảm thuế hoặc tăng các khoản hỗ trợ và chuyển giao.

Khi Chính phủ tăng đầu tư công, tổng cầu được bổ sung trực tiếp. Doanh nghiệp nhận hợp đồng có thêm doanh thu, người lao động có thêm thu nhập và một phần thu nhập đó tiếp tục được chi tiêu. Quá trình này tạo ra hiệu ứng số nhân: mức thay đổi cuối cùng của sản lượng có thể lớn hơn khoản chi ban đầu.

Giảm thuế cũng có thể kích thích nền kinh tế nhưng tác động thường gián tiếp hơn. Thu nhập khả dụng tăng không đồng nghĩa toàn bộ phần tăng thêm sẽ được chi tiêu. Nếu hộ gia đình lo ngại về tương lai hoặc doanh nghiệp thiếu cơ hội đầu tư, một phần lợi ích từ giảm thuế có thể được giữ lại dưới dạng tiết kiệm.

Chính sách mở rộng phù hợp hơn khi nền kinh tế suy giảm, thất nghiệp cao và còn nhiều năng lực sản xuất chưa được sử dụng. Nếu áp dụng khi tổng cầu đã cao, chính sách có thể làm giá cả tăng nhanh, gia tăng nhập khẩu hoặc tạo áp lực lên lãi suất và nợ công.

Chính sách tài khóa thắt chặt

Chính sách tài khóa thắt chặt nhằm hạn chế tổng cầu bằng cách giảm chi tiêu công, tăng thuế hoặc thu hẹp các khoản hỗ trợ. Mục tiêu thường là giảm áp lực lạm phát, kiểm soát thâm hụt ngân sách hoặc ổn định nghĩa vụ nợ.

Khi thuế tăng, thu nhập khả dụng của hộ gia đình giảm và chi phí sau thuế của doanh nghiệp có thể tăng. Khi chi tiêu công giảm, một bộ phận nhu cầu trong nền kinh tế bị rút bớt. Hai cơ chế này đều có thể làm tốc độ tăng tổng cầu chậm lại.

Tuy nhiên, thắt chặt tài khóa trong giai đoạn kinh tế yếu có thể khiến tăng trưởng suy giảm mạnh hơn. Việc lựa chọn thời điểm vì thế rất quan trọng: kiểm soát thâm hụt là cần thiết, nhưng điều chỉnh quá nhanh trong suy thoái có thể làm nguồn thu tiếp tục giảm và khiến mục tiêu cân đối ngân sách khó đạt hơn.

Thuế là công cụ điều tiết thu nhập và hành vi kinh tế

Thuế vừa tạo nguồn thu cho ngân sách, vừa làm thay đổi quyết định tiêu dùng, tiết kiệm, lao động và đầu tư. Nhà nước có thể điều chỉnh mức thuế, thuế suất, căn cứ tính thuế, ngưỡng chịu thuế, miễn giảm hoặc thời hạn nộp thuế.

Thuế trực thu

Thuế trực thu được đánh trực tiếp vào thu nhập hoặc tài sản của cá nhân và tổ chức, chẳng hạn thuế thu nhập cá nhân và thuế thu nhập doanh nghiệp.

Giảm thuế thu nhập cá nhân có thể làm tăng thu nhập khả dụng, qua đó hỗ trợ tiêu dùng. Mức tác động phụ thuộc vào nhóm được hưởng. Những hộ có nhu cầu chi tiêu cao thường sử dụng tỷ lệ lớn hơn trong phần thu nhập tăng thêm, trong khi nhóm thu nhập cao có thể dành nhiều hơn cho tiết kiệm.

Thuế thu nhập doanh nghiệp ảnh hưởng đến lợi nhuận sau thuế và sức hấp dẫn của các dự án đầu tư. Tuy nhiên, giảm thuế không tự động tạo ra đầu tư mới. Doanh nghiệp còn cân nhắc triển vọng thị trường, chi phí vốn, năng lực sản xuất hiện có và mức độ ổn định của chính sách.

Thuế gián thu

Thuế gián thu được thu thông qua giá hàng hóa và dịch vụ, như thuế giá trị gia tăng hoặc thuế tiêu thụ đặc biệt. Thay đổi thuế gián thu có thể tác động nhanh đến giá bán và sức mua.

Giảm thuế gián thu có thể hỗ trợ tiêu dùng nếu phần giảm thuế được chuyển thành mức giá thấp hơn. Ngược lại, tăng thuế đối với một số hàng hóa có thể hạn chế tiêu dùng hoặc phản ánh chi phí xã hội phát sinh từ việc sử dụng chúng.

Thuế gián thu thường ảnh hưởng rộng nhưng cần xem xét tác động phân phối. Vì các hộ thu nhập thấp sử dụng phần lớn thu nhập cho tiêu dùng, một mức thuế áp dụng chung có thể tạo gánh nặng tương đối lớn hơn đối với nhóm này nếu không có cơ chế hỗ trợ phù hợp.

Ưu đãi và hoãn thuế

Ngoài việc thay đổi thuế suất, Nhà nước có thể sử dụng khấu trừ, miễn giảm, hoàn thuế hoặc gia hạn thời hạn nộp. Những biện pháp này thường được thiết kế để hỗ trợ một nhóm đối tượng, ngành hoặc hoạt động cụ thể.

Hoãn thuế chủ yếu cải thiện dòng tiền trong ngắn hạn, không nhất thiết làm giảm nghĩa vụ thuế cuối cùng. Miễn hoặc giảm thuế tạo lợi ích tài chính rõ hơn nhưng đồng thời làm giảm nguồn thu ngân sách. Vì vậy, ưu đãi thuế cần có mục tiêu, thời hạn và tiêu chí đánh giá cụ thể để tránh trở thành hỗ trợ kéo dài nhưng không tạo thêm hoạt động kinh tế tương xứng.

Chi tiêu công tác động trực tiếp đến tổng cầu

Chi tiêu công là khoản Nhà nước sử dụng để mua hàng hóa, dịch vụ, trả lương cho khu vực công, đầu tư cơ sở hạ tầng và thực hiện các chương trình phục vụ cộng đồng. Đây là công cụ có khả năng tác động trực tiếp đến tổng cầu.

Chi đầu tư phát triển

Chi đầu tư phát triển thường dành cho hạ tầng giao thông, năng lượng, trường học, bệnh viện, hệ thống số và các tài sản công khác. Trong ngắn hạn, hoạt động đầu tư tạo nhu cầu về lao động, nguyên vật liệu và dịch vụ. Trong dài hạn, công trình có chất lượng có thể nâng cao năng lực sản xuất và giảm chi phí của khu vực tư nhân.

Tuy nhiên, không phải mọi khoản đầu tư công đều tạo ra giá trị như nhau. Hiệu quả phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án, chất lượng thẩm định, tiến độ giải ngân, khả năng kiểm soát chi phí và mức độ sử dụng công trình sau khi hoàn thành.

Một chương trình có ngân sách lớn nhưng giải ngân chậm sẽ không tạo được tác động đúng thời điểm. Ngược lại, đẩy nhanh dự án chưa được chuẩn bị đầy đủ có thể dẫn đến đội vốn, lãng phí hoặc hình thành tài sản công có hiệu quả thấp.

Chi thường xuyên

Chi thường xuyên bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước và việc cung cấp các dịch vụ như giáo dục, y tế, an ninh và hành chính công. Đây không chỉ là chi phí vận hành; nhiều khoản chi còn góp phần duy trì vốn nhân lực và năng lực thể chế.

Tuy nhiên, chi thường xuyên có tính lặp lại và khó cắt giảm nhanh. Nếu tăng mà không gắn với chất lượng dịch vụ hoặc năng suất, khoản chi có thể làm giảm dư địa dành cho đầu tư và các nhiệm vụ ưu tiên khác.

Việc đánh giá chi thường xuyên vì thế không nên chỉ dựa vào quy mô. Cần xem xét kết quả đầu ra, nhóm thụ hưởng, chất lượng dịch vụ và mức chi phí cần thiết để đạt được mục tiêu.

Mua sắm công

Mua sắm công tác động trực tiếp đến nhu cầu đối với hàng hóa và dịch vụ. Khi được triển khai minh bạch và cạnh tranh, công cụ này có thể vừa đáp ứng nhu cầu của Nhà nước vừa hỗ trợ thị trường.

Rủi ro xuất hiện khi giá mua không phản ánh giá trị thực, tiêu chuẩn kỹ thuật được thiết kế thiếu hợp lý hoặc quá trình lựa chọn nhà cung cấp làm giảm cạnh tranh. Khi đó, ngân sách vẫn được chi nhưng lợi ích kinh tế và xã hội thu được thấp hơn.

Trợ cấp và chuyển giao làm thay đổi thu nhập khả dụng

Các khoản chuyển giao gồm trợ cấp xã hội, hỗ trợ thất nghiệp, lương hưu, hỗ trợ hộ gia đình và một số khoản thanh toán mà Nhà nước không trực tiếp nhận lại hàng hóa hoặc dịch vụ tương ứng.

Khác với mua sắm công, chuyển giao không được tính như một khoản mua hàng hóa và dịch vụ của Chính phủ. Tác động của nó diễn ra thông qua thu nhập khả dụng của người nhận. Khi hộ gia đình sử dụng khoản hỗ trợ để mua hàng hóa và dịch vụ, tiêu dùng mới tăng lên.

Chuyển giao hướng đến nhóm có thu nhập thấp hoặc đang gặp khó khăn thường tạo tác động cầu tương đối nhanh vì các nhóm này có nhu cầu chi tiêu thiết yếu lớn. Đồng thời, công cụ còn giúp ổn định đời sống và hạn chế sự sụt giảm tiêu dùng khi thu nhập thị trường suy giảm.

Dù vậy, chương trình cần xác định đúng đối tượng và có cơ chế rút lại hợp lý. Hỗ trợ quá rộng làm tăng chi phí ngân sách; hỗ trợ quá hẹp có thể bỏ sót người cần giúp đỡ; còn việc duy trì biện pháp khẩn cấp quá lâu có thể làm sai lệch động lực kinh tế.

Ngân sách nhà nước phản ánh định hướng tài khóa

Cân đối ngân sách được xác định từ quan hệ giữa tổng thu và tổng chi trong một giai đoạn.

·         Thâm hụt ngân sách xuất hiện khi chi lớn hơn thu

·         Thặng dư ngân sách xuất hiện khi thu lớn hơn chi

·         Cân bằng ngân sách xuất hiện khi thu và chi tương đương

Chính sách tài khóa mở rộng thường làm thâm hụt tăng hoặc thặng dư giảm. Chính sách thắt chặt thường làm thâm hụt giảm hoặc thặng dư tăng. Tuy nhiên, không thể suy ra định hướng chính sách chỉ từ con số thâm hụt thực tế.

Trong suy thoái, nguồn thu thuế có thể tự giảm và chi trợ cấp tự tăng dù Nhà nước không ban hành biện pháp mới. Khi kinh tế tăng trưởng mạnh, thu ngân sách có thể tăng và chi hỗ trợ giảm. Vì vậy, cần phân biệt thay đổi do quyết định chủ động với thay đổi tự nhiên do chu kỳ kinh tế.

Thâm hụt ngân sách không phải lúc nào cũng tiêu cực. Việc vay để ứng phó suy thoái hoặc đầu tư vào dự án tạo lợi ích dài hạn có thể có cơ sở kinh tế. Rủi ro xuất hiện khi thâm hụt kéo dài, chi tiêu có hiệu quả thấp, chi phí vay tăng hoặc nghĩa vụ trả nợ làm thu hẹp khả năng thực hiện các nhiệm vụ khác.

Công cụ ổn định tự động và biện pháp tài khóa chủ động

Bộ ổn định tự động

Bộ ổn định tự động là những cơ chế ngân sách phản ứng với chu kỳ kinh tế mà không cần ban hành một quyết định mới cho từng thời điểm.

Khi kinh tế suy giảm, thu nhập và lợi nhuận giảm làm số thuế phải nộp giảm. Đồng thời, các khoản hỗ trợ đủ điều kiện có thể tăng. Thu nhập khả dụng của khu vực tư nhân nhờ đó không giảm mạnh bằng thu nhập thị trường, giúp hạn chế mức sụt giảm của tổng cầu.

Khi kinh tế tăng trưởng nhanh, nguồn thu thuế tăng và nhu cầu trợ cấp giảm. Ngân sách tự động rút bớt sức mua khỏi nền kinh tế, qua đó làm giảm phần nào nguy cơ tăng trưởng quá nóng.

Ưu điểm của cơ chế này là phản ứng nhanh và không phụ thuộc hoàn toàn vào quá trình ra quyết định mới. Hạn chế là quy mô phản ứng bị ràng buộc bởi cấu trúc thuế và hệ thống an sinh hiện có.

Chính sách tài khóa tùy nghi

Chính sách tài khóa tùy nghi là những thay đổi được cơ quan có thẩm quyền chủ động quyết định, chẳng hạn triển khai một chương trình đầu tư, giảm thuế có thời hạn hoặc ban hành gói hỗ trợ.

Công cụ này có thể được thiết kế theo đúng vấn đề và đúng đối tượng, nhưng thường gặp độ trễ:

1.    Độ trễ nhận diện khi cần thời gian xác định tình trạng kinh tế

2.    Độ trễ quyết định khi biện pháp phải trải qua quy trình xây dựng và phê duyệt

3.    Độ trễ thực thi khi cần chuẩn bị dự án, xác định đối tượng hoặc tổ chức giải ngân

4.    Độ trễ tác động khi chi tiêu và thu nhập mới cần thời gian để lan tỏa

Nếu độ trễ quá dài, biện pháp được thiết kế cho suy thoái có thể bắt đầu phát huy tác dụng khi nền kinh tế đã phục hồi, từ đó làm tăng nguy cơ lạm phát.

Cơ chế số nhân tài khóa

Số nhân tài khóa mô tả mức thay đổi của sản lượng so với thay đổi ban đầu trong chi tiêu, thuế hoặc chuyển giao ngân sách.

Giả sử Chính phủ tăng chi đầu tư. Khoản chi đầu tiên trở thành doanh thu của doanh nghiệp và thu nhập của người lao động. Người nhận thu nhập tiếp tục chi tiêu một phần; khoản chi đó lại trở thành thu nhập của chủ thể khác. Quá trình lặp lại tạo ra tổng tác động lớn hơn vòng chi tiêu ban đầu.

Tuy nhiên, hiệu ứng không tiếp tục vô hạn vì một phần thu nhập bị rò rỉ qua tiết kiệm, thuế và nhập khẩu. Số nhân cũng có thể giảm nếu chính sách làm lãi suất tăng, đẩy chi phí vốn lên hoặc lấn át đầu tư tư nhân.

Quy mô số nhân thường lớn hơn khi:

·         Nền kinh tế còn nhiều năng lực dư thừa

·         Thất nghiệp ở mức cao

·         Người nhận có xu hướng chi tiêu phần lớn thu nhập tăng thêm

·         Chính sách tiền tệ không phản ứng bằng cách thắt chặt mạnh

·         Khoản chi hướng vào hàng hóa và nguồn lực trong nước

·         Biện pháp được thực hiện nhanh và đúng thời điểm

Ngược lại, khi nền kinh tế gần toàn dụng, chính sách tài khóa mở rộng có thể chủ yếu làm tăng giá thay vì tăng sản lượng thực.

Thuế và chi tiêu công không có tác động hoàn toàn giống nhau

Tăng chi tiêu công làm tổng cầu tăng trực tiếp theo quy mô khoản mua ban đầu. Giảm thuế trước hết làm tăng thu nhập khả dụng; chỉ phần được tiêu dùng mới đi vào tổng cầu trong vòng đầu tiên. Vì vậy, với cùng một giá trị ngân sách, tác động ban đầu của chi tiêu trực tiếp thường rõ hơn tác động của giảm thuế.

Điều này không có nghĩa chi tiêu luôn tốt hơn giảm thuế. Thuế có thể được điều chỉnh nhanh hơn, giảm áp lực dòng tiền và để hộ gia đình hoặc doanh nghiệp tự quyết định cách sử dụng nguồn lực. Chi tiêu công phù hợp hơn khi nền kinh tế cần hạ tầng hoặc dịch vụ cụ thể, nhưng đòi hỏi năng lực lựa chọn và thực hiện dự án.

Lựa chọn công cụ nên dựa vào mục tiêu:

·         Hỗ trợ tổng cầu ngay có thể ưu tiên chi tiêu hoặc chuyển giao đến nhóm có nhu cầu chi tiêu cao

·         Cải thiện dòng tiền có thể sử dụng hoãn hoặc giảm nghĩa vụ thuế trong thời hạn xác định

·         Nâng năng lực cung dài hạn có thể ưu tiên đầu tư công có hiệu quả

·         Hạn chế tiêu dùng một nhóm hàng hóa có thể sử dụng thuế gián thu phù hợp

·         Bảo vệ nhóm dễ tổn thương có thể sử dụng chuyển giao có mục tiêu

Những giới hạn của chính sách tài khóa

Rủi ro lạm phát

Khi tổng cầu tăng nhanh hơn khả năng cung ứng hàng hóa và dịch vụ, giá cả có thể tăng. Rủi ro lớn hơn khi thị trường lao động, năng lượng, vận tải hoặc nguyên vật liệu đã gặp hạn chế về công suất.

Trong trường hợp này, tăng chi tiêu danh nghĩa chưa chắc tạo ra mức tăng tương ứng của sản lượng thực. Một phần tác động có thể chuyển thành lạm phát.

Lấn át đầu tư tư nhân

Nếu Chính phủ vay nhiều trong điều kiện nguồn vốn hạn chế, nhu cầu vốn tăng có thể gây áp lực lên lãi suất. Chi phí vay cao hơn làm một số dự án đầu tư tư nhân không còn hấp dẫn.

Mức độ lấn át không cố định. Trong suy thoái, khi nhu cầu vay tư nhân yếu và nguồn lực dư thừa, tác động này có thể nhỏ hơn. Khi kinh tế đã tăng trưởng mạnh, nguy cơ lấn át thường đáng chú ý hơn.

Gia tăng nợ và chi phí trả nợ

Thâm hụt được tài trợ bằng vay nợ làm nghĩa vụ nợ tích lũy. Khả năng duy trì nợ không chỉ phụ thuộc vào quy mô tuyệt đối mà còn liên quan đến tốc độ tăng trưởng, lãi suất, cơ cấu kỳ hạn, loại tiền vay và năng lực thu ngân sách.

Nếu chi phí trả nợ tăng nhanh, ngân sách tương lai có ít dư địa hơn cho đầu tư, an sinh và ứng phó khủng hoảng. Vì vậy, biện pháp mở rộng tạm thời cần đi cùng đánh giá về nguồn tài trợ và lộ trình điều chỉnh khi điều kiện kinh tế bình thường hóa.

Độ trễ và chất lượng thực thi

Một chính sách đúng về lý thuyết vẫn có thể kém hiệu quả nếu thực hiện muộn, giải ngân chậm hoặc phân bổ sai đối tượng. Chất lượng quản trị vì thế là một phần của hiệu quả tài khóa, không phải yếu tố tách rời.

Đối với đầu tư công, cần chuẩn bị sẵn danh mục dự án có chất lượng thay vì chỉ bắt đầu lựa chọn sau khi suy thoái đã xảy ra. Đối với hỗ trợ thu nhập, dữ liệu quản lý và phương thức thanh toán quyết định khả năng đưa tiền đến đúng người, đúng lúc.

Cách đánh giá một biện pháp tài khóa

Không nên đánh giá chính sách chỉ bằng việc ngân sách chi bao nhiêu hoặc giảm bao nhiêu thuế. Một biện pháp cần được xem xét trên ít nhất năm phương diện.

Mức độ đúng mục tiêu

Biện pháp có tác động đến nhóm, khu vực hoặc vấn đề đang cần xử lý hay không. Hỗ trợ dàn trải có thể tốn kém nhưng tạo tác động thấp.

Tính kịp thời

Chính sách có được triển khai trong giai đoạn cần thiết hay không. Một khoản chi hiệu quả về dài hạn chưa chắc là công cụ kích thích ngắn hạn nếu cần nhiều năm để thực hiện.

Tính tạm thời hoặc bền vững

Biện pháp ứng phó suy thoái nên có điều kiện kết thúc rõ ràng nếu không được thiết kế như một chính sách lâu dài. Các cam kết chi thường xuyên cần có nguồn thu đủ ổn định để duy trì.

Tác động kinh tế thực

Cần xem xét chính sách tạo thêm sản lượng, việc làm, năng lực cung hoặc mức sống đến đâu, thay vì chỉ đo bằng tỷ lệ giải ngân. Chi hết ngân sách không đồng nghĩa đạt được kết quả.

Chi phí và đánh đổi

Mỗi biện pháp đều có chi phí cơ hội. Nguồn lực dành cho một mục tiêu sẽ không còn cho mục tiêu khác. Đánh giá đầy đủ phải tính đến tác động ngân sách, phân phối thu nhập, lạm phát, nợ và phản ứng của khu vực tư nhân.

Chính sách tài khóa là quá trình Nhà nước sử dụng thuế, chi tiêu công, chuyển giao và cân đối ngân sách để tác động đến hoạt động kinh tế. Thuế điều chỉnh thu nhập khả dụng và động lực kinh tế; chi tiêu công tác động trực tiếp đến tổng cầu và có thể mở rộng năng lực sản xuất; chuyển giao hỗ trợ thu nhập; còn thâm hụt hoặc thặng dư phản ánh cách các quyết định thu – chi được tài trợ và phân bổ theo thời gian.

Không có công cụ nào luôn tối ưu trong mọi hoàn cảnh. Chính sách chỉ phát huy hiệu quả khi được lựa chọn theo đúng mục tiêu, triển khai đúng thời điểm, hướng đến đúng đối tượng và nằm trong giới hạn tài khóa có thể duy trì. Vì vậy, điều quan trọng không chỉ là tăng hay giảm ngân sách, mà là sử dụng công cụ nào, với quy mô bao nhiêu, trong điều kiện kinh tế nào và bằng cơ chế thực thi ra sao.