Chính sách thương mại sử dụng những công cụ điều tiết nào?

Mỗi công cụ tạo ra một cơ chế điều tiết khác nhau. Thuế quan làm thay đổi giá tương đối của hàng hóa; hạn ngạch giới hạn trực tiếp số lượng hoặc giá trị giao dịch; tiêu chuẩn kỹ thuật kiểm soát điều kiện hàng hóa được phép lưu thông; còn trợ cấp và tín dụng hỗ trợ tác động đến chi phí, năng lực sản xuất hoặc khả năng xuất khẩu. Vì vậy, tác động thực tế của chính sách thương mại phụ thuộc vào cách các công cụ được thiết kế, phối hợp và thực thi, chứ không chỉ phụ thuộc vào tên gọi của từng biện pháp.

Chính sách thương mại là gì và điều tiết những hoạt động nào?

Chính sách thương mại là tổng thể quan điểm, mục tiêu, quy định và công cụ do Nhà nước áp dụng để định hướng hoặc điều chỉnh quan hệ thương mại với các quốc gia và vùng lãnh thổ khác. Đối tượng điều tiết chủ yếu là dòng hàng hóa, dịch vụ và các điều kiện liên quan đến việc đưa sản phẩm vào hoặc ra khỏi thị trường trong nước.

Một chính sách thương mại thường hướng đến một hoặc nhiều mục tiêu như bảo vệ ngành sản xuất nội địa, duy trì việc làm, bảo đảm nguồn cung thiết yếu, hỗ trợ xuất khẩu, cải thiện cán cân thương mại, bảo vệ sức khỏe cộng đồng hoặc thực hiện các cam kết quốc tế. Những mục tiêu này có thể bổ trợ nhưng cũng có thể xung đột với nhau.

Chẳng hạn, hạn chế nhập khẩu có thể tạo khoảng trống thị trường cho doanh nghiệp trong nước, nhưng đồng thời làm tăng chi phí đầu vào đối với những ngành phụ thuộc nguyên liệu nhập khẩu. Tương tự, trợ cấp xuất khẩu có thể hỗ trợ doanh nghiệp mở rộng thị trường, nhưng cũng có nguy cơ làm phát sinh tranh chấp nếu gây bất lợi cho nhà sản xuất tại nước nhập khẩu.

Vì thế, chính sách thương mại không đồng nghĩa với bảo hộ thương mại. Bảo hộ chỉ là một định hướng có thể xuất hiện trong chính sách thương mại. Nhà nước cũng có thể theo đuổi tự do hóa bằng cách giảm thuế, đơn giản hóa thủ tục, mở cửa thị trường hoặc ký kết các thỏa thuận thương mại.

Thuế quan điều tiết thương mại thông qua giá hàng hóa

Thuế quan là khoản thu được áp dụng đối với hàng hóa khi hàng hóa đi qua biên giới hải quan. Trong thực tế, thuế nhập khẩu là hình thức được sử dụng phổ biến hơn vì nó tác động trực tiếp đến giá của hàng nhập khẩu trên thị trường nội địa.

Khi thuế nhập khẩu tăng, chi phí đưa hàng hóa vào thị trường tăng theo. Nếu nhà nhập khẩu chuyển toàn bộ hoặc một phần khoản thuế này vào giá bán, hàng nhập khẩu sẽ trở nên đắt hơn so với trước. Khoảng chênh lệch giá có thể giúp hàng hóa trong nước cạnh tranh thuận lợi hơn.

Thuế quan có thể được xác định theo nhiều phương pháp:

·         Thuế theo tỷ lệ phần trăm trên trị giá hàng hóa

·         Thuế tuyệt đối tính theo số tiền cố định trên mỗi đơn vị hàng hóa

·         Thuế hỗn hợp kết hợp tỷ lệ phần trăm và mức thu cố định

·         Thuế theo mùa hoặc theo ngưỡng trong những trường hợp được quy định

Tác động của thuế không dừng ở giá bán. Khi hàng nhập khẩu là nguyên liệu, máy móc hoặc linh kiện sản xuất, thuế cao có thể làm tăng chi phí của chính doanh nghiệp nội địa. Do đó, thuế bảo vệ một ngành ở khâu thành phẩm nhưng có thể làm suy giảm khả năng cạnh tranh của ngành khác ở khâu đầu vào.

Mức độ tác động còn phụ thuộc vào khả năng thay thế sản phẩm. Nếu người tiêu dùng dễ dàng chuyển sang hàng trong nước, thuế có thể làm giảm đáng kể lượng nhập khẩu. Ngược lại, nếu sản phẩm nhập khẩu không có hàng thay thế tương đương, người mua có thể tiếp tục sử dụng và phải chịu mức giá cao hơn.

Thuế quan vì vậy là công cụ dễ quan sát và tương đối minh bạch, nhưng không phải lúc nào cũng đạt được mục tiêu bảo vệ với chi phí thấp nhất. Một mức thuế quá cao có thể hạn chế cạnh tranh, giảm động lực đổi mới và tạo gánh nặng cho người tiêu dùng.

Hạn ngạch và giấy phép kiểm soát trực tiếp lượng hàng giao dịch

Khác với thuế quan tác động chủ yếu qua giá, hạn ngạch đặt ra giới hạn trực tiếp đối với số lượng hoặc giá trị hàng hóa được phép xuất khẩu hay nhập khẩu trong một khoảng thời gian nhất định.

Ví dụ, cơ quan quản lý có thể quy định tổng lượng của một mặt hàng được nhập khẩu trong năm. Khi hạn ngạch đã được sử dụng hết, doanh nghiệp không thể tiếp tục nhập khẩu, trừ trường hợp được điều chỉnh hoặc cấp thêm quyền tiếp cận.

Giấy phép xuất nhập khẩu thường là cơ chế thực thi đi kèm. Giấy phép có thể được cấp tự động nhằm phục vụ thống kê và giám sát, hoặc không tự động khi cơ quan quản lý cần xem xét điều kiện, số lượng hay đối tượng được phép giao dịch.

Hạn ngạch tạo ra mức độ kiểm soát về lượng rõ hơn thuế quan. Nhà nước có thể ấn định trước giới hạn nhập khẩu thay vì chỉ dự đoán phản ứng của thị trường trước một mức thuế. Tuy nhiên, công cụ này cũng phát sinh một vấn đề quan trọng: quyền nhập khẩu trong phạm vi hạn ngạch có giá trị kinh tế.

Nếu lượng hàng được phép nhập thấp hơn nhu cầu thị trường, giá trong nước có thể tăng. Phần chênh lệch giữa giá nhập và giá bán tạo ra lợi ích cho chủ thể được phân bổ hạn ngạch. Vì vậy, cách cấp hạn ngạch phải minh bạch để hạn chế cơ chế xin–cho, phân bổ không công bằng hoặc đầu cơ quyền nhập khẩu.

Hạn ngạch cũng có thể làm thị trường phản ứng cứng nhắc hơn. Khi nhu cầu tăng đột biến, lượng hàng không thể tự động tăng theo nếu giới hạn hành chính chưa được điều chỉnh. Đây là điểm khác biệt quan trọng so với thuế quan: hàng hóa chịu thuế vẫn có thể được nhập nếu doanh nghiệp chấp nhận chi phí, còn hàng hóa vượt hạn ngạch có thể không được phép nhập.

Hàng rào phi thuế quan kiểm soát điều kiện tiếp cận thị trường

Ngoài thuế và hạn ngạch, chính sách thương mại còn sử dụng nhiều biện pháp phi thuế quan. Đây là nhóm công cụ không trực tiếp mang hình thức thuế nhưng vẫn có thể ảnh hưởng đến khả năng hàng hóa được nhập khẩu, xuất khẩu hoặc lưu thông trên thị trường.

Các biện pháp thường gặp gồm:

·         Quy chuẩn kỹ thuật về chất lượng, an toàn, kích thước hoặc đặc tính sản phẩm

·         Yêu cầu kiểm nghiệm, chứng nhận và đánh giá sự phù hợp

·         Quy định về nhãn hàng hóa, bao bì và truy xuất nguồn gốc

·         Biện pháp kiểm dịch động vật, thực vật và an toàn thực phẩm

·         Thủ tục hải quan, kiểm tra chuyên ngành và yêu cầu chứng từ

·         Quy định về tỷ lệ nội địa hóa hoặc điều kiện sử dụng sản phẩm

·         Cấm nhập khẩu hoặc xuất khẩu đối với một số hàng hóa nhất định

Không phải mọi tiêu chuẩn kỹ thuật đều là biện pháp bảo hộ. Nhiều quy định thực sự cần thiết để bảo vệ sức khỏe con người, môi trường, an ninh hoặc quyền lợi người tiêu dùng. Vấn đề nằm ở mục tiêu, mức độ cần thiết và cách áp dụng.

Một quy định có thể trở thành rào cản thương mại khi yêu cầu được thiết kế quá mức cần thiết, thiếu căn cứ, áp dụng không đồng đều hoặc tạo ra chi phí tuân thủ bất hợp lý cho hàng hóa nước ngoài. Chẳng hạn, hai sản phẩm có mức độ an toàn tương đương nhưng hàng nhập khẩu phải trải qua quy trình kiểm tra phức tạp hơn hàng trong nước sẽ làm phát sinh nghi vấn về phân biệt đối xử.

Tác động của biện pháp phi thuế quan thường khó đo lường hơn thuế quan. Chi phí không chỉ nằm ở lệ phí hành chính mà còn bao gồm thời gian chờ, thử nghiệm lại, thay đổi dây chuyền sản xuất, điều chỉnh nhãn mác và rủi ro lô hàng không được thông quan.

Với doanh nghiệp, việc tiếp cận thị trường vì thế không chỉ phụ thuộc vào mức thuế. Khả năng đáp ứng tiêu chuẩn, chuẩn bị hồ sơ và kiểm soát truy xuất nguồn gốc có thể quyết định hàng hóa có được lưu thông hay không.

Trợ cấp và biện pháp hỗ trợ làm thay đổi năng lực cạnh tranh

Nhà nước không nhất thiết phải hạn chế hàng nhập khẩu để hỗ trợ doanh nghiệp trong nước. Một hướng khác là giảm chi phí, chia sẻ rủi ro hoặc nâng cao năng lực sản xuất thông qua các biện pháp hỗ trợ.

Công cụ hỗ trợ có thể bao gồm:

·         Hỗ trợ tài chính trực tiếp

·         Ưu đãi thuế và phí

·         Tín dụng ưu đãi hoặc bảo lãnh vay vốn

·         Hỗ trợ nghiên cứu, đổi mới công nghệ và chuyển đổi sản xuất

·         Hỗ trợ đào tạo lao động

·         Xúc tiến thương mại và cung cấp thông tin thị trường

·         Đầu tư hạ tầng logistics, kiểm nghiệm và chứng nhận

·         Bảo hiểm hoặc tài trợ tín dụng xuất khẩu

Những biện pháp này tác động đến thương mại thông qua năng lực cung ứng. Khi doanh nghiệp giảm được chi phí vốn, nâng cao năng suất hoặc đáp ứng tiêu chuẩn tốt hơn, sản phẩm có thể cạnh tranh hiệu quả hơn ở cả thị trường trong nước và quốc tế.

Tuy nhiên, không phải mọi hỗ trợ đều tạo ra kết quả tích cực. Trợ cấp kéo dài cho một doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả có thể làm méo mó cạnh tranh, duy trì năng lực sản xuất dư thừa và chuyển gánh nặng sang ngân sách. Nếu hỗ trợ gắn trực tiếp với thành tích xuất khẩu hoặc ưu tiên sử dụng hàng nội địa, biện pháp đó còn có thể bị xem xét theo các nghĩa vụ thương mại quốc tế liên quan.

Cần phân biệt hỗ trợ năng lực chung với hỗ trợ mang tính lựa chọn. Đầu tư vào hạ tầng, đào tạo nhân lực hoặc hệ thống kiểm định thường tạo lợi ích rộng cho nhiều doanh nghiệp. Ngược lại, ưu đãi dành riêng cho một số chủ thể có thể làm thay đổi cạnh tranh ngay trong thị trường nội địa.

Do đó, hiệu quả của chính sách hỗ trợ phải được đánh giá bằng kết quả thực tế như năng suất, đổi mới công nghệ, khả năng tự chủ sau hỗ trợ và giá trị kinh tế tạo thêm, thay vì chỉ dựa trên tổng số tiền đã phân bổ.

Phòng vệ thương mại xử lý thiệt hại trong những điều kiện cụ thể

Phòng vệ thương mại là nhóm công cụ được sử dụng khi hàng nhập khẩu gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại cho ngành sản xuất trong nước trong những hoàn cảnh được xác định. Ba nhóm biện pháp chính gồm chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ.

Chống bán phá giá

Biện pháp chống bán phá giá được xem xét khi hàng hóa nhập khẩu được bán với mức giá bị xác định là thấp hơn giá trị thông thường và việc nhập khẩu đó gây thiệt hại đáng kể cho ngành sản xuất trong nước.

Việc giá hàng nhập khẩu thấp chưa đủ để áp dụng biện pháp. Cơ quan điều tra còn phải xác định biên độ bán phá giá, tình trạng thiệt hại và mối quan hệ nhân quả giữa hàng nhập khẩu bị điều tra với thiệt hại của ngành nội địa.

Chống trợ cấp

Biện pháp chống trợ cấp nhằm xử lý tác động của hàng nhập khẩu được hưởng khoản hỗ trợ có tính đặc thù từ chính phủ nước xuất khẩu. Tương tự chống bán phá giá, việc áp dụng không thể chỉ dựa trên sự tồn tại của trợ cấp. Cần xem xét tính chất của khoản hỗ trợ, thiệt hại và quan hệ nhân quả.

Tự vệ

Biện pháp tự vệ được sử dụng khi lượng hàng nhập khẩu gia tăng và gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất trong nước. Công cụ này không nhất thiết dựa trên hành vi thương mại không công bằng của doanh nghiệp xuất khẩu.

Tự vệ mang tính tạm thời, nhằm tạo khoảng thời gian để ngành trong nước điều chỉnh. Vì vậy, nếu doanh nghiệp chỉ dựa vào biện pháp bảo vệ mà không cải thiện năng suất, công nghệ hoặc cơ cấu sản xuất, vấn đề cạnh tranh có thể xuất hiện trở lại khi biện pháp kết thúc.

Điểm chung của phòng vệ thương mại là yêu cầu điều tra và chứng minh. Đây không phải công cụ được sử dụng chỉ vì hàng nhập khẩu có giá thấp hoặc doanh nghiệp nội địa mất thị phần. Một biện pháp thiếu căn cứ có thể làm tăng chi phí cho ngành sử dụng đầu vào và gây tranh chấp với đối tác thương mại.

Kiểm soát xuất khẩu và các biện pháp thúc đẩy thương mại

Chính sách thương mại không chỉ điều tiết hàng nhập khẩu. Nhà nước còn có thể kiểm soát hoặc thúc đẩy hoạt động xuất khẩu tùy thuộc mục tiêu kinh tế và yêu cầu quản lý.

Kiểm soát xuất khẩu có thể được áp dụng đối với tài nguyên khan hiếm, hàng hóa thiết yếu, sản phẩm liên quan đến an ninh hoặc mặt hàng cần bảo đảm nguồn cung trong nước. Công cụ sử dụng có thể là thuế xuất khẩu, hạn ngạch, giấy phép hoặc lệnh cấm.

Khi hạn chế xuất khẩu, lượng hàng giữ lại trong nước có thể tăng và làm giảm áp lực giá nội địa. Tuy nhiên, người sản xuất cũng có thể mất cơ hội tiếp cận thị trường có giá cao hơn. Nếu biện pháp kéo dài, động lực đầu tư mở rộng sản xuất có thể suy giảm.

Ở chiều ngược lại, Nhà nước có thể thúc đẩy thương mại bằng cách đơn giản hóa thủ tục hải quan, phát triển hạ tầng, hỗ trợ chứng nhận, cung cấp thông tin, xúc tiến kết nối và đàm phán mở cửa thị trường. Những biện pháp này không nhất thiết làm thay đổi giá hàng hóa trực tiếp nhưng giúp giảm chi phí giao dịch.

Việc ký kết thỏa thuận thương mại cũng là một phương thức định hình điều kiện tiếp cận thị trường. Doanh nghiệp có thể được hưởng mức thuế ưu đãi khi hàng hóa đáp ứng quy tắc xuất xứ và các điều kiện liên quan. Nếu không chứng minh được xuất xứ, mức thuế ưu đãi có thể không được áp dụng dù hàng hóa được vận chuyển từ một nước thành viên.

Điều này cho thấy lợi ích của mở cửa thương mại không tự động chuyển thành lợi ích cho mọi doanh nghiệp. Doanh nghiệp còn phải đáp ứng tiêu chuẩn, hiểu quy tắc xuất xứ và tổ chức chuỗi cung ứng phù hợp để sử dụng được ưu đãi.

Các công cụ thương mại cần được phối hợp như thế nào?

Không có công cụ nào phù hợp với mọi mục tiêu. Việc lựa chọn cần bắt đầu từ vấn đề cụ thể mà chính sách muốn xử lý.

Nếu mục tiêu là làm giảm mức độ cạnh tranh của hàng nhập khẩu thông qua giá, thuế quan là công cụ trực tiếp. Nếu cần giới hạn chính xác lượng hàng được giao dịch, hạn ngạch hoặc giấy phép có thể tạo mức kiểm soát rõ hơn. Nếu rủi ro liên quan đến an toàn, sức khỏe hoặc môi trường, tiêu chuẩn kỹ thuật và kiểm dịch phù hợp hơn các biện pháp chỉ tác động đến giá.

Trong trường hợp ngành trong nước thiếu năng lực dài hạn, bảo hộ tại biên giới không giải quyết được nguyên nhân cốt lõi. Chính sách cần kết hợp với đầu tư hạ tầng, đào tạo, đổi mới công nghệ hoặc hỗ trợ tuân thủ tiêu chuẩn. Ngược lại, hỗ trợ tài chính không có mục tiêu và thời hạn rõ ràng có thể làm giảm kỷ luật thị trường.

Một thiết kế chính sách hợp lý cần xem xét ít nhất bốn mối quan hệ:

1.    Mục tiêu và công cụ: Công cụ phải xử lý đúng nguyên nhân của vấn đề

2.    Lợi ích và chi phí: Lợi ích của ngành được bảo vệ phải được cân nhắc cùng chi phí của người tiêu dùng, ngân sách và ngành sử dụng đầu vào

3.    Tác động ngắn hạn và dài hạn: Biện pháp tạm thời không nên thay thế yêu cầu nâng cao năng lực cạnh tranh

4.    Quản lý trong nước và nghĩa vụ quốc tế: Chính sách cần nhất quán với các cam kết và quy trình mà quốc gia đã chấp nhận

Các công cụ cũng có thể tạo hiệu ứng cộng dồn. Một mặt hàng vừa chịu thuế, vừa phải xin giấy phép, kiểm nghiệm nhiều lần và tuân thủ thủ tục kéo dài có thể gặp mức hạn chế lớn hơn nhiều so với tác động của từng biện pháp riêng lẻ. Vì vậy, đánh giá chính sách phải dựa trên tổng chi phí tiếp cận thị trường chứ không chỉ nhìn vào mức thuế danh nghĩa.

Chính sách thương mại là hệ thống công cụ Nhà nước sử dụng để điều chỉnh dòng hàng hóa và điều kiện cạnh tranh trong quan hệ thương mại quốc tế. Thuế quan tác động chủ yếu thông qua giá; hạn ngạch kiểm soát trực tiếp số lượng; hàng rào kỹ thuật xác lập điều kiện tiếp cận thị trường; trợ cấp làm thay đổi năng lực cạnh tranh; phòng vệ thương mại xử lý thiệt hại trong những điều kiện được chứng minh; còn các biện pháp kiểm soát và hỗ trợ xuất khẩu điều tiết chiều hàng hóa đi ra khỏi thị trường.

Hiệu quả của chính sách không nằm ở mức độ hạn chế mạnh hay yếu, mà ở sự phù hợp giữa mục tiêu, nguyên nhân và công cụ. Một biện pháp chỉ bảo vệ thị trường trong ngắn hạn nhưng làm tăng chi phí, giảm cạnh tranh hoặc duy trì doanh nghiệp kém hiệu quả có thể tạo ra tổn thất dài hạn. Vì vậy, chính sách thương mại cần được thiết kế minh bạch, có căn cứ, có giới hạn và gắn với yêu cầu nâng cao năng lực thực chất của nền kinh tế.