Vai trò của chính sách thu hút FDI đối với nền kinh tế

Theo cách xác định thường được sử dụng trong thống kê quốc tế, một khoản đầu tư có tỷ lệ sở hữu từ 10% quyền biểu quyết trở lên thường được xem là đầu tư trực tiếp nước ngoài. Khác với dòng vốn danh mục chủ yếu tìm kiếm lợi nhuận tài chính, FDI thường gắn với quyền kiểm soát, hoạt động sản xuất, công nghệ, nhân lực và chiến lược kinh doanh lâu dài của nhà đầu tư.

Vì vậy, chính sách thu hút FDI cần được hiểu là một hệ thống gồm cải thiện môi trường đầu tư, xúc tiến dự án, lựa chọn nhà đầu tư, áp dụng ưu đãi, bảo vệ quyền tài sản, phát triển hạ tầng, đào tạo lao động và tạo liên kết giữa doanh nghiệp nước ngoài với khu vực kinh tế trong nước.

Chính sách thu hút FDI là công cụ định hướng nguồn lực phát triển

Trong điều kiện nguồn lực công và vốn trong nước có giới hạn, FDI có thể bổ sung năng lực đầu tư cho nền kinh tế. Tuy nhiên, việc một quốc gia tiếp nhận được nhiều vốn chưa đồng nghĩa với việc dòng vốn đó tạo ra tác động phát triển tương xứng.

Chính sách thu hút FDI đóng vai trò như một cơ chế lựa chọn và phân bổ nguồn lực. Thông qua điều kiện tiếp cận thị trường, quy hoạch, tiêu chuẩn môi trường, yêu cầu công nghệ, danh mục ưu tiên và cơ chế hỗ trợ, Nhà nước có thể định hướng đầu tư vào:

·         Công nghiệp chế biến, chế tạo có giá trị gia tăng cao

·         Hạ tầng, năng lượng và logistics

·         Nghiên cứu, phát triển và đổi mới sáng tạo

·         Các địa phương còn thiếu vốn và việc làm

·         Những mắt xích nền kinh tế trong nước chưa có đủ năng lực đảm nhận

Chính sách tốt không đánh giá thành công chỉ bằng số dự án đăng ký hoặc tổng vốn cam kết. Tiêu chí quan trọng hơn là vốn thực hiện, chất lượng việc làm, mức độ sử dụng nhà cung cấp trong nước, khả năng chuyển giao tri thức, giá trị xuất khẩu ròng và đóng góp ngân sách trong toàn bộ vòng đời dự án.

Điều này đặc biệt quan trọng khi cạnh tranh thu hút đầu tư giữa các quốc gia ngày càng lớn. UNCTAD cho biết FDI toàn cầu năm 2025 đạt khoảng 1.600 tỷ USD, tăng 6%, nhưng sự phục hồi vẫn tập trung và không đồng đều. Dữ liệu này cho thấy lượng vốn quốc tế có thể tăng nhưng lợi ích phát triển không tự động được phân bổ đồng đều giữa các nền kinh tế.

Bổ sung vốn và mở rộng năng lực sản xuất của nền kinh tế

Tác động trực tiếp nhất của chính sách thu hút FDI là giúp quốc gia tiếp nhận bổ sung vốn cho đầu tư phát triển. Nguồn vốn này có thể được sử dụng để xây dựng nhà máy, trung tâm nghiên cứu, kho vận, hệ thống phân phối, cơ sở năng lượng hoặc hạ tầng kỹ thuật.

Khi dự án được triển khai theo hình thức đầu tư mới, FDI làm tăng tài sản sản xuất thực tế của nền kinh tế. Nhà máy, máy móc và hạ tầng mới mở rộng năng lực cung ứng, tạo thêm nhu cầu đối với nguyên liệu, vận tải, xây dựng, tài chính và các dịch vụ hỗ trợ.

Tác động không dừng lại ở khoản vốn ban đầu. Một dự án hoạt động hiệu quả có thể tiếp tục tái đầu tư lợi nhuận, mở rộng công suất hoặc kéo theo các nhà cung cấp và đối tác quốc tế khác. Vì thế, chính sách ổn định, minh bạch và có khả năng giữ chân nhà đầu tư thường có giá trị lớn hơn chính sách chỉ tập trung vào thu hút dự án mới.

FDI cũng thường mang tính dài hạn và gắn với tài sản khó dịch chuyển hơn so với nhiều loại vốn tài chính khác. Các nghiên cứu của IMF cho thấy FDI nhìn chung ít biến động hơn dòng vốn danh mục và tín dụng ngân hàng quốc tế do gắn với quyền sở hữu, cơ sở sản xuất và chiến lược kinh doanh lâu dài.

Dù vậy, đóng góp vốn ròng có thể thấp hơn con số công bố nếu dự án sử dụng nhiều tín dụng trong nước, nhập khẩu phần lớn thiết bị, chuyển lợi nhuận ra nước ngoài hoặc chỉ mua lại tài sản hiện hữu. Do đó, cơ quan quản lý cần phân biệt giữa vốn đăng ký, vốn giải ngân, vốn hình thành tài sản mới và giá trị thực sự được giữ lại trong nền kinh tế.

Thúc đẩy chuyển giao công nghệ và nâng cao năng suất

FDI có khả năng đưa vào nền kinh tế không chỉ tiền vốn mà còn máy móc, quy trình sản xuất, phần mềm, bằng sáng chế, tiêu chuẩn chất lượng và phương thức quản trị. Đây là điểm khác biệt quan trọng giữa đầu tư trực tiếp với nhiều dòng vốn tài chính thuần túy.

IMF nhận định FDI có thể chuyển giao những dạng công nghệ và tư liệu sản xuất mới mà đầu tư tài chính hoặc thương mại hàng hóa đơn thuần khó mang lại. Doanh nghiệp nước ngoài cũng có thể cung cấp hoạt động đào tạo, qua đó góp phần phát triển vốn nhân lực tại quốc gia tiếp nhận.

Quá trình lan tỏa công nghệ thường diễn ra qua bốn kênh chính:

1.    Người lao động được đào tạo tại doanh nghiệp FDI chuyển sang doanh nghiệp trong nước hoặc tự thành lập doanh nghiệp

2.    Nhà cung cấp nội địa phải cải tiến quy trình để đáp ứng yêu cầu của khách hàng nước ngoài

3.    Doanh nghiệp trong nước quan sát, học hỏi và thích nghi với công nghệ hoặc mô hình quản trị mới

4.    Cạnh tranh tạo áp lực buộc các doanh nghiệp trên thị trường phải nâng cao hiệu quả

OECD cho rằng tác động của FDI vượt ra ngoài phần vốn và việc làm trực tiếp, bởi lan tỏa tri thức và công nghệ có thể thúc đẩy năng suất, đổi mới sáng tạo và khả năng tham gia thị trường quốc tế của doanh nghiệp trong nước.

Tuy nhiên, chuyển giao công nghệ không tự động xảy ra chỉ vì một doanh nghiệp nước ngoài hiện diện. Nếu doanh nghiệp FDI nhập khẩu toàn bộ đầu vào, hoạt động tách biệt với nền kinh tế địa phương hoặc chỉ sử dụng lao động giản đơn, khả năng lan tỏa sẽ thấp.

Chính sách thu hút FDI vì thế cần đi kèm chương trình phát triển nhà cung cấp, hỗ trợ đổi mới sáng tạo, nâng cao tiêu chuẩn sản xuất và kết nối doanh nghiệp. Các nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới nhấn mạnh vai trò của liên kết đầu tư trong việc thúc đẩy chuyển giao công nghệ và lan tỏa năng suất từ doanh nghiệp FDI sang khu vực sản xuất trong nước.

Tạo việc làm, phát triển kỹ năng và mở rộng thị trường cho doanh nghiệp trong nước

Dự án FDI tạo việc làm trực tiếp trong các nhà máy, văn phòng, trung tâm dịch vụ và cơ sở nghiên cứu. Đồng thời, nhu cầu về vận tải, xây dựng, bảo trì, nguyên liệu, tài chính và dịch vụ chuyên môn còn tạo ra việc làm gián tiếp trong những doanh nghiệp có liên kết với dự án.

Tác động đối với lao động không chỉ nằm ở số lượng việc làm. Doanh nghiệp đa quốc gia thường áp dụng quy trình sản xuất, tiêu chuẩn kỹ thuật và hệ thống quản trị tương đối chặt chẽ. Người lao động có thể tích lũy kỹ năng vận hành máy móc, kiểm soát chất lượng, quản trị chuỗi cung ứng, ngoại ngữ và quản lý dự án.

OECD phân biệt tác động việc làm trực tiếp tại doanh nghiệp nước ngoài với tác động gián tiếp phát sinh từ những điều chỉnh rộng hơn trong nền kinh tế. Điều đó có nghĩa là một dự án FDI có thể ảnh hưởng đến thị trường lao động vượt xa số lao động nằm trên bảng lương của chính doanh nghiệp đầu tư.

FDI còn tạo thị trường mới cho doanh nghiệp nội địa. Khi một doanh nghiệp trong nước trở thành nhà cung cấp cho tập đoàn đa quốc gia, doanh nghiệp đó có cơ hội đạt được đơn hàng ổn định, tiếp cận tiêu chuẩn quốc tế và tham gia mạng lưới sản xuất xuyên biên giới.

Dù vậy, tác động này có thể đi theo cả hai chiều. Doanh nghiệp FDI có thể tạo thêm cầu đối với hàng hóa và dịch vụ trong nước, nhưng cũng có thể cạnh tranh với doanh nghiệp nội địa về khách hàng, đất đai, tín dụng và lao động có kỹ năng. OECD lưu ý rằng lan tỏa có thể tích cực hoặc tiêu cực tùy thuộc vào năng lực hấp thụ và cấu trúc kinh tế của địa phương tiếp nhận đầu tư.

Vì thế, chính sách hiệu quả phải đồng thời thu hút nhà đầu tư và nâng cao khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp trong nước. Nếu chỉ ưu đãi khu vực FDI mà không hỗ trợ khu vực nội địa cải thiện năng suất, nền kinh tế có thể hình thành hai khu vực sản xuất tách biệt và ít liên kết với nhau.

Hỗ trợ xuất khẩu và tham gia chuỗi giá trị toàn cầu

Nhiều doanh nghiệp đa quốc gia sở hữu sẵn thương hiệu, mạng lưới khách hàng, hệ thống logistics và kênh phân phối quốc tế. Khi đầu tư vào một quốc gia, các doanh nghiệp này có thể đưa cơ sở sản xuất tại địa phương vào mạng lưới hoạt động toàn cầu.

Nhờ đó, chính sách thu hút FDI có thể giúp nền kinh tế:

·         Mở rộng năng lực xuất khẩu

·         Đa dạng hóa sản phẩm và thị trường

·         Tiếp cận tiêu chuẩn quốc tế

·         Tham gia các công đoạn sản xuất xuyên biên giới

·         Thu hút thêm các nhà cung cấp và dịch vụ hỗ trợ

Ngân hàng Thế giới đánh giá FDI có thể giúp tạo việc làm, thúc đẩy chuyển giao công nghệ và tăng cường liên kết của nền kinh tế tiếp nhận với chuỗi giá trị toàn cầu.

Tuy nhiên, giá trị xuất khẩu cao không nhất thiết đồng nghĩa với giá trị gia tăng trong nước cao. Nếu nguyên liệu, linh kiện, dịch vụ kỹ thuật và tài sản trí tuệ đều được nhập khẩu, phần giá trị được tạo ra trong nước có thể chủ yếu là chi phí lao động và hoạt động lắp ráp.

Bởi vậy, chính sách không nên chỉ khuyến khích doanh nghiệp xuất khẩu nhiều hơn. Mục tiêu dài hạn phải là tăng tỷ lệ giá trị nội địa, giúp doanh nghiệp trong nước tham gia những công đoạn có hàm lượng kỹ thuật cao hơn và từng bước đảm nhận các chức năng như thiết kế, nghiên cứu, logistics, marketing hoặc dịch vụ sau bán hàng.

Góp phần vào tăng trưởng, chuyển dịch cơ cấu và năng lực cạnh tranh

Khi FDI bổ sung vốn, tạo việc làm, nâng cao năng suất và mở rộng xuất khẩu, tổng sản lượng của nền kinh tế có thể tăng. Tác động trực tiếp đến từ hoạt động của doanh nghiệp FDI; tác động gián tiếp đến từ nhà cung cấp, người lao động, dịch vụ hỗ trợ và quá trình phổ biến công nghệ.

Chính sách thu hút có chọn lọc còn hỗ trợ chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Một quốc gia có thể sử dụng FDI để phát triển những ngành cần vốn lớn, công nghệ phức tạp hoặc mạng lưới thị trường mà doanh nghiệp trong nước chưa thể tự xây dựng trong thời gian ngắn.

Ở cấp độ dài hạn, giá trị lớn nhất không phải là việc duy trì một khu vực FDI tăng trưởng riêng biệt. Giá trị nằm ở khả năng sử dụng sự hiện diện của doanh nghiệp nước ngoài để nâng cấp toàn bộ hệ sinh thái kinh tế, bao gồm lao động, doanh nghiệp nội địa, cơ sở hạ tầng, thể chế và năng lực đổi mới.

FDI cũng có thể đóng góp thuế, phí và các khoản thu ngân sách khác. Tuy nhiên, đóng góp tài khóa phụ thuộc vào thời hạn ưu đãi, khả năng sinh lợi, quy định khấu hao, giao dịch liên kết và năng lực chống chuyển giá. Một dự án có quy mô lớn nhưng được miễn giảm thuế quá rộng chưa chắc tạo ra lợi ích ngân sách tương xứng.

Vì vậy, tăng trưởng do FDI chỉ bền vững khi năng suất và giá trị gia tăng tăng cùng với quy mô đầu tư. Nếu nền kinh tế phụ thuộc vào lao động giá rẻ, ưu đãi thuế và khai thác tài nguyên, lợi thế thu hút đầu tư có thể suy giảm khi chi phí sản xuất tăng hoặc khi xuất hiện địa điểm cạnh tranh rẻ hơn.

Hiệu quả phụ thuộc vào chất lượng chính sách, không chỉ mức ưu đãi

Một hiểu nhầm phổ biến là ưu đãi càng lớn thì quốc gia càng thu hút được nhiều FDI và càng nhận được nhiều lợi ích. Trên thực tế, nhà đầu tư còn đánh giá quy mô thị trường, chất lượng hạ tầng, nguồn nhân lực, độ ổn định chính sách, khả năng thực thi hợp đồng, chuỗi cung ứng và mức độ thuận lợi của thủ tục hành chính.

OECD cho biết hiệu quả của ưu đãi đầu tư phụ thuộc đáng kể vào bối cảnh kinh tế và thể chế. Ưu đãi có thể kém hiệu quả khi nhà đầu tư phải đối mặt với lạm phát cao, bất định chính sách, rủi ro pháp lý hoặc những hạn chế nghiêm trọng của môi trường kinh doanh.

Ưu đãi thuế chỉ có cơ sở kinh tế rõ ràng khi lợi ích xã hội do dự án tạo ra lớn hơn lợi ích mà riêng nhà đầu tư có thể thu về. Chẳng hạn, Nhà nước có thể hỗ trợ một dự án có khả năng tạo lan tỏa công nghệ, đào tạo nhân lực hoặc phát triển một cụm nhà cung cấp mà thị trường tự thân chưa hình thành được.

OECD cũng lưu ý rằng ưu đãi được thiết kế tốt có thể xử lý thất bại thị trường và tạo ra lan tỏa tích cực thông qua chuyển giao công nghệ, dịch chuyển lao động và áp lực cạnh tranh. Ngược lại, ưu đãi thiếu mục tiêu có thể làm giảm nguồn thu mà không thay đổi quyết định đầu tư.

Một chính sách thu hút FDI có chất lượng cần bảo đảm bốn nguyên tắc:

1.    Có chọn lọc: Ưu tiên dự án phù hợp với chiến lược phát triển thay vì chạy theo tổng vốn đăng ký

2.    Có điều kiện: Gắn hỗ trợ với vốn thực hiện, việc làm, đào tạo, nghiên cứu hoặc liên kết trong nước

3.    Có thời hạn: Tránh duy trì ưu đãi vô thời hạn và tạo lợi thế không công bằng

4.    Có đánh giá: So sánh lợi ích kinh tế – xã hội với chi phí ngân sách, môi trường và nguồn lực công

Chính sách cũng phải kiểm soát các rủi ro như chuyển giá, ô nhiễm, khai thác tài nguyên quá mức, cạnh tranh không bình đẳng, phụ thuộc công nghệ và tình trạng doanh nghiệp nội địa bị loại khỏi chuỗi cung ứng. Việc sàng lọc dự án vì thế không nhằm hạn chế FDI, mà nhằm bảo đảm dòng vốn phục vụ mục tiêu phát triển của nền kinh tế tiếp nhận.

Chính sách thu hút FDI có vai trò bổ sung vốn, mở rộng sản xuất, tạo việc làm, chuyển giao công nghệ, thúc đẩy xuất khẩu và hỗ trợ chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Tuy nhiên, FDI chỉ trở thành động lực tăng trưởng dài hạn khi được kết nối với doanh nghiệp trong nước, nguồn nhân lực, hệ thống đổi mới sáng tạo và chiến lược phát triển quốc gia.

Do đó, trọng tâm của chính sách không nên là thu hút càng nhiều vốn càng tốt. Mục tiêu phù hợp hơn là thu hút đúng loại vốn, từ đúng nhà đầu tư, vào đúng lĩnh vực và tạo được lợi ích lớn hơn chi phí mà nền kinh tế phải bỏ ra.