Nguyên tắc thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế bền vững

Vì vậy, một nền kinh tế chỉ được xem là chuyển dịch bền vững khi sự thay đổi cơ cấu giúp nâng cao năng suất và sức cạnh tranh, đồng thời cải thiện chất lượng việc làm, giảm cường độ sử dụng tài nguyên, kiểm soát phát thải và tăng khả năng chống chịu trước biến động thị trường, thiên tai và biến đổi khí hậu.

Hiểu đúng bản chất của chuyển dịch cơ cấu kinh tế bền vững

Cơ cấu kinh tế thể hiện cách các nguồn lực được phân bổ giữa các ngành, vùng lãnh thổ, thành phần kinh tế và loại hình sản xuất. Khi cơ cấu thay đổi, tỷ trọng đóng góp của từng khu vực vào sản lượng, việc làm, đầu tư và thu nhập cũng thay đổi theo.

Chuyển dịch cơ cấu kinh tế thông thường có thể tạo ra tăng trưởng trong ngắn hạn nhưng chưa chắc bền vững. Chẳng hạn, một địa phương có thể mở rộng nhanh công nghiệp khai thác hoặc sản xuất sử dụng nhiều năng lượng để tăng sản lượng. Tuy nhiên, nếu tăng trưởng phụ thuộc vào khai thác quá mức tài nguyên, công nghệ lạc hậu hoặc lao động giá rẻ, chi phí xử lý ô nhiễm và phục hồi môi trường có thể lớn hơn lợi ích kinh tế thu được.

Chuyển dịch bền vững phải tạo ra đồng thời ba thay đổi:

·         Nguồn lực được chuyển sang hoạt động có năng suất và giá trị gia tăng cao hơn

·         Tác động tiêu cực lên môi trường và tài nguyên được giảm theo mỗi đơn vị sản phẩm

·         Lợi ích và chi phí chuyển đổi được phân bổ hợp lý giữa doanh nghiệp, người lao động, cộng đồng và các thế hệ

Do đó, không thể đánh giá quá trình chuyển dịch chỉ bằng tỷ trọng của các ngành trong tổng sản phẩm. Cần xem xét cả chất lượng tăng trưởng, hiệu quả tài nguyên, mức độ phát thải, khả năng tạo việc làm, trình độ công nghệ và sức chống chịu của nền kinh tế.

Cân bằng giữa tăng trưởng kinh tế và giới hạn môi trường

Nguyên tắc trung tâm của chuyển dịch cơ cấu kinh tế bền vững là tăng trưởng không được đánh đổi bằng sự suy giảm không thể phục hồi của tài nguyên và hệ sinh thái.

Điều này không có nghĩa mọi hoạt động gây tác động môi trường đều phải dừng ngay. Trong thực tế, sản xuất, xây dựng hạ tầng và đô thị hóa đều sử dụng tài nguyên và phát sinh chất thải. Vấn đề là tác động đó phải được đo lường, kiểm soát và giảm dần bằng công nghệ, tiêu chuẩn vận hành và cơ chế kinh tế phù hợp.

Tách tăng trưởng khỏi mức tiêu thụ tài nguyên

Một nền kinh tế phát triển theo chiều rộng thường tăng sản lượng bằng cách sử dụng thêm đất, nguyên liệu, năng lượng và lao động. Mô hình này sẽ gặp giới hạn khi tài nguyên trở nên khan hiếm, chi phí đầu vào tăng hoặc sức chịu tải của môi trường bị vượt quá.

Chuyển dịch bền vững phải hướng đến tăng giá trị tạo ra trên mỗi đơn vị tài nguyên. Doanh nghiệp có thể đạt được điều này bằng cách:

·         Nâng cao hiệu suất thiết bị và quy trình sản xuất

·         Giảm hao hụt nguyên liệu và năng lượng

·         Tái sử dụng phụ phẩm và chất thải

·         Kéo dài vòng đời sản phẩm

·         Chuyển sang nguồn năng lượng và vật liệu có tác động thấp hơn

·         Phát triển sản phẩm có hàm lượng tri thức và công nghệ cao hơn

Khi năng suất tài nguyên tăng nhanh hơn sản lượng, nền kinh tế có thể tiếp tục phát triển mà không làm mức tiêu thụ tài nguyên và phát thải tăng tương ứng.

Tính đủ chi phí môi trường vào quyết định kinh tế

Nếu doanh nghiệp chỉ chịu chi phí nguyên liệu, lao động và vốn nhưng không chịu đầy đủ chi phí ô nhiễm, họ có động cơ lựa chọn công nghệ rẻ nhưng gây tác động lớn đến xã hội.

Vì vậy, chính sách thuế, phí môi trường, tiêu chuẩn phát thải, trách nhiệm xử lý chất thải và cơ chế định giá tài nguyên phải khiến chi phí môi trường được phản ánh vào giá thành. Khi đó, công nghệ sạch và hoạt động tiết kiệm tài nguyên sẽ có lợi thế kinh tế rõ ràng hơn.

Tuy nhiên, việc tăng chi phí môi trường cần có lộ trình. Nếu tiêu chuẩn thay đổi đột ngột trong khi doanh nghiệp chưa thể tiếp cận vốn và công nghệ thay thế, sản xuất có thể bị gián đoạn, việc làm suy giảm hoặc hoạt động ô nhiễm chuyển sang khu vực khó kiểm soát hơn.

Nâng cao năng suất thay vì chỉ thay đổi tỷ trọng ngành

Một sai lầm phổ biến là xem việc giảm tỷ trọng nông nghiệp và tăng tỷ trọng công nghiệp, dịch vụ như bằng chứng đầy đủ của chuyển dịch cơ cấu tích cực. Trên thực tế, tỷ trọng có thể thay đổi nhưng năng suất tổng thể không tăng đáng kể.

Ví dụ, lao động rời nông nghiệp để làm các công việc dịch vụ phi chính thức có thu nhập thấp và thiếu bảo đảm xã hội. Khi đó, cơ cấu việc làm đã thay đổi nhưng chất lượng chuyển dịch còn hạn chế.

Chuyển dịch bền vững cần diễn ra theo hai hướng đồng thời.

Chuyển nguồn lực sang ngành có năng suất cao hơn

Vốn và lao động cần được chuyển sang những lĩnh vực có khả năng tạo giá trị gia tăng, đổi mới công nghệ và mở rộng thị trường. Các ngành này không nhất thiết chỉ là công nghiệp công nghệ cao. Nông nghiệp chế biến sâu, logistics hiện đại, dịch vụ chuyên môn, công nghiệp hỗ trợ và kinh tế số đều có thể tạo năng suất cao nếu được tổ chức hiệu quả.

Nâng năng suất ngay trong từng ngành

Không phải mọi lao động đều có thể hoặc cần phải rời khỏi ngành hiện tại. Năng suất có thể được cải thiện thông qua cơ giới hóa, số hóa, quản trị chất lượng, đào tạo kỹ năng, liên kết chuỗi giá trị và đổi mới mô hình kinh doanh.

Đối với nông nghiệp, chuyển dịch bền vững có thể là giảm sản xuất nguyên liệu giá trị thấp, phát triển chế biến, bảo quản, truy xuất nguồn gốc và phân phối hiện đại. Đối với công nghiệp, trọng tâm có thể là chuyển từ gia công đơn giản sang thiết kế, sản xuất linh kiện, tự động hóa và cung cấp dịch vụ kỹ thuật.

Thực hiện chuyển dịch theo lộ trình phù hợp với năng lực nền kinh tế

Chuyển dịch cơ cấu là quá trình dài hạn vì tài sản sản xuất, hạ tầng, kỹ năng lao động và mạng lưới cung ứng không thể thay đổi ngay lập tức.

Một lộ trình hợp lý cần xác định:

1.    Những ngành có tiềm năng phát triển dài hạn

2.    Những ngành cần cải tiến công nghệ và giảm tác động môi trường

3.    Những hoạt động phải thu hẹp do hiệu quả thấp hoặc rủi ro lớn

4.    Nguồn vốn, hạ tầng và nhân lực cần thiết cho quá trình chuyển đổi

5.    Thời hạn và tiêu chí đánh giá tại từng giai đoạn

Lộ trình không nên chỉ đặt ra mục tiêu tăng hoặc giảm tỷ trọng ngành. Mỗi giai đoạn cần gắn với các kết quả có thể theo dõi như năng suất lao động, mức tiêu hao năng lượng, tỷ lệ giá trị gia tăng trong nước, chất lượng việc làm, khả năng đổi mới và mức độ phát thải.

Tốc độ chuyển dịch cũng phải phù hợp với khả năng hấp thụ của nền kinh tế. Chuyển đổi quá chậm có thể kéo dài sự phụ thuộc vào công nghệ lạc hậu. Ngược lại, chuyển đổi quá nhanh khi hạ tầng, vốn và lao động chưa sẵn sàng có thể làm đứt gãy sản xuất và gia tăng thất nghiệp.

Bảo đảm chuyển dịch công bằng đối với người lao động và cộng đồng

Thay đổi cơ cấu kinh tế luôn tạo ra nhóm được hưởng lợi và nhóm phải chịu chi phí. Một số ngành mới mở rộng sẽ tạo việc làm và cơ hội đầu tư, trong khi các ngành sử dụng nhiều tài nguyên hoặc công nghệ cũ có thể bị thu hẹp.

Nếu không có chính sách hỗ trợ, người lao động trong những ngành suy giảm có thể mất việc trước khi có đủ kỹ năng để chuyển sang ngành mới. Địa phương phụ thuộc vào một ngành duy nhất cũng có thể giảm thu ngân sách và suy yếu hoạt động kinh tế.

Chuyển dịch công bằng cần bao gồm:

·         Dự báo nhu cầu kỹ năng của các ngành đang phát triển

·         Đào tạo lại người lao động trước khi việc làm cũ biến mất

·         Hỗ trợ tìm việc, di chuyển và chuyển đổi nghề nghiệp

·         Mở rộng bảo hiểm xã hội và cơ chế bảo vệ thu nhập

·         Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ thích ứng với tiêu chuẩn mới

·         Đa dạng hóa sinh kế tại những địa phương phụ thuộc vào ngành suy giảm

·         Tham vấn cộng đồng chịu tác động trực tiếp

Hỗ trợ không nên chỉ dừng ở bồi thường tài chính. Khoản hỗ trợ một lần có thể giải quyết khó khăn tạm thời nhưng không tạo ra năng lực sinh kế mới. Giải pháp bền vững phải giúp người lao động có kỹ năng, cơ hội việc làm và khả năng thích ứng lâu dài.

Phối hợp chính sách ngành, vùng và đầu tư công

Các ngành kinh tế liên kết với nhau thông qua năng lượng, nguyên liệu, lao động, vận tải và thị trường. Vì vậy, một chính sách riêng lẻ khó tạo ra chuyển dịch bền vững.

Chẳng hạn, khuyến khích phương tiện sử dụng năng lượng sạch sẽ đạt hiệu quả hạn chế nếu hệ thống điện vẫn phụ thuộc lớn vào nguồn phát thải cao hoặc hạ tầng sạc không được phát triển. Tương tự, xây dựng khu công nghiệp xanh sẽ không tạo tác động đầy đủ nếu doanh nghiệp nhỏ trong chuỗi cung ứng không có vốn để đổi mới thiết bị.

Chính sách cần được phối hợp trên các phương diện:

·         Quy hoạch ngành phải phù hợp với năng lực tài nguyên và hạ tầng của từng vùng

·         Đầu tư công phải hỗ trợ các nút thắt mà khu vực tư nhân khó tự giải quyết

·         Chính sách tín dụng phải khuyến khích dự án có hiệu quả kinh tế và môi trường

·         Chính sách giáo dục phải gắn với nhu cầu kỹ năng mới

·         Chính sách thương mại phải hỗ trợ doanh nghiệp đáp ứng tiêu chuẩn thị trường

·         Chính sách khoa học và công nghệ phải thúc đẩy đổi mới có khả năng ứng dụng

Sự phối hợp này giúp tránh tình trạng một chính sách khuyến khích mở rộng sản xuất trong khi chính sách khác phải chi trả để xử lý hệ quả về môi trường hoặc xã hội.

Lấy đổi mới công nghệ và năng lực doanh nghiệp làm động lực

Công nghệ là phương tiện quan trọng để nâng năng suất và giảm tác động môi trường, nhưng nhập thiết bị hiện đại không tự động tạo ra chuyển dịch bền vững.

Hiệu quả công nghệ phụ thuộc vào năng lực lựa chọn, vận hành, bảo trì và cải tiến của doanh nghiệp. Một dây chuyền tiên tiến có thể hoạt động dưới công suất hoặc không đạt hiệu quả nếu thiếu nhân lực kỹ thuật, dữ liệu quản trị và mạng lưới cung ứng phù hợp.

Do đó, chính sách công nghệ cần hướng đến cả thiết bị lẫn năng lực hấp thụ:

·         Hỗ trợ nghiên cứu, thử nghiệm và thương mại hóa giải pháp mới

·         Khuyến khích hợp tác giữa doanh nghiệp, cơ sở nghiên cứu và trường đào tạo

·         Phát triển tiêu chuẩn kỹ thuật và hệ thống kiểm định

·         Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ tiếp cận tư vấn, dữ liệu và tài chính

·         Tăng khả năng tham gia của doanh nghiệp trong nước vào chuỗi cung ứng

·         Bảo đảm công nghệ mới tạo ra hiệu quả thực tế thay vì chỉ đáp ứng hình thức

Cần tránh phụ thuộc hoàn toàn vào một công nghệ duy nhất. Giá đầu vào, điều kiện tự nhiên và mức độ trưởng thành của công nghệ có thể thay đổi. Danh mục giải pháp đa dạng sẽ giúp nền kinh tế giảm rủi ro và thích ứng tốt hơn.

Huy động vốn nhưng phải kiểm soát chất lượng đầu tư

Chuyển dịch cơ cấu cần nguồn vốn lớn cho hạ tầng, đổi mới thiết bị, nghiên cứu, đào tạo và phục hồi môi trường. Tuy nhiên, tăng quy mô đầu tư không bảo đảm tính bền vững nếu vốn được phân bổ vào dự án hiệu quả thấp hoặc chỉ mang danh nghĩa xanh.

Chất lượng đầu tư cần được kiểm soát bằng các nguyên tắc:

·         Đánh giá hiệu quả kinh tế trong toàn bộ vòng đời dự án

·         Xác định rõ tác động môi trường và xã hội

·         Công khai tiêu chí lựa chọn dự án

·         Kiểm tra khả năng vận hành sau khi đầu tư

·         Theo dõi kết quả thực tế thay vì chỉ theo dõi số vốn giải ngân

·         Ngăn việc phân loại sai các dự án gây tác động lớn thành dự án bền vững

Nhà nước nên ưu tiên đầu tư vào hạ tầng có tính nền tảng như năng lượng, giao thông công cộng, logistics, dữ liệu, giáo dục nghề nghiệp và hệ thống quản lý tài nguyên. Những khoản đầu tư này có thể tạo điều kiện để nhiều ngành và doanh nghiệp cùng nâng cao hiệu quả.

Khu vực tư nhân phù hợp hơn với các dự án có dòng tiền thương mại rõ ràng. Vai trò của chính sách là giảm rủi ro hợp lý, thiết lập tiêu chuẩn minh bạch và tránh để Nhà nước gánh toàn bộ rủi ro trong khi lợi ích chủ yếu thuộc về một nhóm nhà đầu tư.

Đo lường kết quả bằng hệ thống chỉ tiêu đa chiều

Chuyển dịch cơ cấu kinh tế bền vững không thể được đánh giá bằng tốc độ tăng trưởng hoặc cơ cấu tổng sản phẩm một cách riêng lẻ.

Hệ thống theo dõi cần bao phủ ít nhất bốn nhóm chỉ tiêu.

Hiệu quả kinh tế

·         Năng suất lao động

·         Giá trị gia tăng tạo ra trong nước

·         Hiệu quả sử dụng vốn

·         Mức độ đổi mới công nghệ

·         Khả năng tham gia chuỗi giá trị

Hiệu quả môi trường

·         Mức tiêu hao năng lượng và nguyên liệu trên một đơn vị sản phẩm

·         Phát thải và chất thải trong quá trình sản xuất

·         Tỷ lệ tái sử dụng, tái chế và phục hồi tài nguyên

·         Mức độ suy giảm đất, nước và hệ sinh thái

·         Chi phí môi trường trong toàn bộ vòng đời sản phẩm

Hiệu quả xã hội

·         Số lượng và chất lượng việc làm

·         Thu nhập và mức độ ổn định của người lao động

·         Khả năng tiếp cận đào tạo và bảo đảm xã hội

·         Chênh lệch phát triển giữa các vùng

·         Mức độ tham gia của cộng đồng chịu tác động

Khả năng chống chịu

·         Mức độ phụ thuộc vào một thị trường, nguồn nguyên liệu hoặc công nghệ

·         Khả năng duy trì chuỗi cung ứng khi xảy ra biến động

·         Mức độ thích ứng với rủi ro khí hậu

·         Dư địa tài chính của doanh nghiệp và khu vực công

·         Khả năng phục hồi việc làm và sản xuất

Các chỉ tiêu phải được theo dõi theo thời gian và theo từng ngành, từng địa phương. Số liệu bình quân toàn nền kinh tế có thể che giấu tình trạng một vùng đạt lợi ích lớn trong khi vùng khác chịu phần lớn chi phí.

Điều chỉnh chính sách dựa trên kết quả thực tế

Không có một mô hình chuyển dịch duy nhất phù hợp với mọi quốc gia hoặc địa phương. Năng lực công nghệ, tài nguyên, thị trường lao động, trình độ doanh nghiệp và điều kiện hạ tầng tạo ra những giới hạn khác nhau.

Vì vậy, chính sách nên vận hành theo chu trình:

1.    Xác định mục tiêu và giả định ban đầu

2.    Thử nghiệm ở quy mô có thể kiểm soát

3.    Đo lường kết quả kinh tế, môi trường và xã hội

4.    So sánh kết quả với chi phí và mục tiêu

5.    Điều chỉnh công cụ hoặc tiến độ

6.    Mở rộng giải pháp đã chứng minh hiệu quả

Cách tiếp cận này hạn chế rủi ro áp dụng trên diện rộng một giải pháp chưa phù hợp. Nó cũng giúp nhận biết sớm tác dụng phụ, chẳng hạn chi phí tuân thủ quá cao đối với doanh nghiệp nhỏ, thiếu lao động có kỹ năng hoặc sự dịch chuyển ô nhiễm từ khu vực này sang khu vực khác.

Một chính sách được thiết kế tốt vẫn có thể không đạt kết quả nếu thực thi yếu, dữ liệu không đầy đủ hoặc trách nhiệm giữa các cơ quan không rõ ràng. Vì vậy, năng lực quản trị và cơ chế giám sát có vai trò quan trọng không kém mục tiêu chính sách.

Chuyển dịch cơ cấu kinh tế bền vững cần được thực hiện bằng sự kết hợp giữa nâng cao năng suất, đổi mới công nghệ, sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và bảo đảm công bằng xã hội. Quá trình này phải có lộ trình phù hợp, nguồn lực thực hiện, hệ thống chỉ tiêu đo lường và khả năng điều chỉnh khi điều kiện thay đổi.

Thành công không nằm ở việc một ngành tăng tỷ trọng nhanh đến đâu, mà ở việc nền kinh tế tạo ra nhiều giá trị hơn với ít tài nguyên và tác động tiêu cực hơn, đồng thời giúp người lao động, doanh nghiệp và cộng đồng có đủ năng lực tham gia vào mô hình phát triển mới.